С.Н. Быков,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
ВОПРОСЫ СТАНОВЛЕНИЯ И ПРИНЦИПЫ РАЗВИТИЯ
ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республики – субъекты Российской Федерации обладают правом на собственные Конституцию и законодательство. 22 февраля 1994 г. Верховный Совет Республики Бурятия принял Конституцию Республики Бурятия. В Конституции Республики Бурятия были заложены основы государственности республики, в частности, определены нормы, характеризующие республику как государство в составе Российской Федерации со всеми присущими ему атрибутами: государственным гербом, государственным флагом, государственным гимном. Постановление Верховного Совета Республики Бурятия «О государственном флаге Республики Бурятия» было принято еще в 1992 г., поэтому в 1995 г. положения об официальных символах Республики Бурятия были закреплены Законами Республики Бурятия «О государственном гербе Республики Бурятия», «О государственном гимне Республики Бурятия».
С 22 февраля 1994 г. по 24 декабря 2001 г. в Конституцию Республики Бурятия неоднократно (6 раз) вносились изменения и дополнения. Народный хурал–парламент Республики Бурятия был создан в 1994 г. За первые 8 лет своего существования Народный Хурал принял 307 законов: 29 % по правовому регулированию бюджетных, налоговых и финансовых отношений; 24 % по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и избирательного права; 24 % по экономической политике, природопользованию и охране окружающей среды: 15 % по вопросам социальной политики; 4 % по земельным вопросам; 4 % по международным и региональным связям, национальным вопросам, делам общественных организаций и религиозных объединений[1].
Народный Хурал Республики Бурятия принимает активное участие в совершенствовании федерального законодательства. Так, за один только 2000 г. Народным Хуралом было рассмотрено более 600 проектов федеральных законов и поддержано более 60 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Республиканское законодательство развивается одновременно по нескольким направлениям. Первоначальные усилия были сконцентрированы на проблемах государственного строительства. Процесс оказался непростым. В рамках этого этапа были приняты закон Республики Бурятия «О Конституционном суде Республики Бурятия», «О народном Хурале Республики Бурятия», «О счетной палате Республики Бурятия», «О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия», «О правительстве Республики Бурятия». Эти законы вместе с Законом Республики Бурятия «О Президенте Республики Бурятия», принятым 14 марта 1994 г., стали законодательной базой для формирования и функционирования органов государственной власти Республики Бурятия и определили баланс ветвей власти в республике. К примеру, Закон Республики Бурятия «О Народном Хурале Республики Бурятия» оказал положительное воздействие на дальнейшее развитие парламентаризма в республике.
На реализацию конституционного принципа народовластия и обеспечение политических прав граждан направлено законодательство о выборах. Принятые Законы Республики Бурятия «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия», «О выборах Президента Республики Бурятия», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Бурятия», «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия», «О местном референдуме в Республике Бурятия» позволили сформировать систему политических сил в лице депутатского корпуса, а также обеспечить выборы должностных лиц.
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили определенные критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики.
Если до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. только республики в составе Российской Федерации обладали правом законотворческой деятельности, то с ее принятием этим правом стали обладать все субъекты Федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить основой развития как республиканского, областного законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции Российской Федерации ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.
В связи с этим возникает проблема синхронизации федерального конституционного процесса, причем как по вертикали (в соотношении федеральной Конституции и конституционных актов субъектов федерации), так и по горизонтали (обеспечение разумного уровня унификации конституционного процесса в отдельных регионах).
Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к перекосам в действующем законодательстве, принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации либо к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вмешательству федеральных органов государственной власти в полномочия субъектов Российской Федерации.
Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Практика разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия началась в 1995 г. с момента подписания Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. Договор определяет отношения федерального центра и республики в организации условий экономической деятельности и природопользования на территории, прилегающей к озеру Байкал, по разработке и реализации федеральных программ социально-экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали и территорий, приравненных к районам Крайнего Севера. В соответствии с этим Договором подписан ряд соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия.
В соответствии с Конституцией Республики Бурятия, принятой 22 февраля 1994 г., Президент Республики Бурятия является главой республики, ее исполнительной власти и председателем правительства (ч. 1. ст. 69). В соответствии с ч. 1. ст. 72 Конституции Республики президент избирается гражданами республики на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. То есть глава республики избирается народом и должен быть ответственен перед ним за свои действия. Но, с другой стороны, вопрос о доверии членам правительства решает Народный Хурал (парламент) республики (ст. 86).
Правительство, возглавляемое президентом, должно отчитываться перед Народным Хуралом (ч. 2. ст. 93). Таким образом, устанавливается двойная ответственность президента перед народом, с одной стороны, и перед парламентом, с другой. Президент имеет право законодательной инициативы (ст. 74 и ч. 1 ст. 89 Конституции Республики Бурятия), обладает правом отлагательного вето на принятый парламентом закон, которое преодолевается путем принятия закона в прежней редакции, если за него повторно проголосовало не менее 2/3 от общего числа избранных депутатов (ч. 3. ст. 90). Президент в пределах своих полномочий и во исполнение действующего законодательства издает указы, имеющие обязательную силу на всей территории республики (ч. 1. ст. 75). Также президент осуществляет руководство внутренней и внешней политикой (ст. 74), хотя ст. 86 Конституции республики устанавливает правило, согласно которому политика определяется президентом совместно с парламентом.
У президента нет права созывать внеочередную сессию Народного Хурала, отсутствуют полномочия по роспуску парламента и назначению досрочных парламентских выборов. Статья 74 Конституции Республики устанавливает правило, согласно которому президент назначает референдум в соответствии с республиканским законом. Глава республики вводит в неотложных случаях президентское положение на территории Республики Бурятия или в отдельных ее местностях с одновременным внесением принятого решения на утверждение Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 74).
В характеристике института президентства в Бурятии имеются признаки, относящиеся к различным моделям данного института. Тем не менее, основным критерием при проведении такой классификации является формирование и ответственность правительства, практически все остальные признаки являются производными. В соответствии со ст. 74 президент назначает и освобождает от должности членов правительства с согласия депутатов Народного Хурала. Своеобразная ситуация сложилась с характеристикой ответственности президента. Как председатель правительства он подотчетен парламенту, а как президент – нет. Учитывая это обстоятельство, можно определить Бурятию как смешанную полупрезидентскую республику. Так как именно для нее характерна ответственность правительства перед парламентом и перед президентом. То обстоятельство, что президент – глава государства и глава правительства, лишь подтверждает тезис о многообразии способов реализации этого института в России, его гибкости и возможности адаптации в самых различных условиях.
К числу возможностей президента Бурятии, которые могут быть охарактеризованы как элементы системы сдержек и противовесов по отношению к законодательной власти, можно отнести право законодательной инициативы; право отлагательного вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов; право участвовать в работе Народного Хурала путем присутствия на его заседаниях; обращаться с посланиями; отвечать на вопросы депутатов и т.д. У президента нет права роспуска и созыва внеочередной сессии.
Что же касается возможностей главы республики, позволяющих ему оказывать влияние на судебную власть, то они достаточно ограничены и сводятся к представлению Народному Хуралу кандидатур на должность председателя Конституционного Суда, председателя Верховного Суда, председателя Высшего арбитражного суда.
В свою очередь, парламент Бурятии имеет полномочия, которые могут быть расценены в качестве сдержек и противовесов по отношению к исполнительной власти. К числу таковых можно отнести дачу согласия президенту на назначение и увольнение высших должностных лиц исполнительной власти; решение вопроса о доверии и отставке отдельных членов правительства; возможность отрешения президента от должности в случае нарушения им конституции и законов; определение совместно с президентом внутренней и внешней политики; утверждение межгосударственных договоров, соглашений с субъектами Российской Федерации и иностранными государствами; утверждение указа о введении чрезвычайного положения. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на ряд положений конституции республики, создающих потенциальные возможности для ослабления контроля за деятельностью президента. Одно из них связано с наличием и значительным удельным весом в конституционных нормах о президенте общих положений, указаний на функции и цели президентской деятельности. Формулировки Конституции Бурятии о президенте республики как «гаранте Конституции Республики Бурятия», «прав и свобод человека», его обязанность «обеспечивать взаимодействие и функционирование органов государственной власти Республики Бурятия» предоставляют возможность для обоснования действий, выходящих за пределы конкретных полномочий главы республики.
Судебная власть контролирует конституционность актов и действий и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властями. Особенно важна в этом смысле роль Конституционного Суда Республики Бурятия, поскольку в основном на него возлагается бремя разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властями. И от того, сможет ли Конституционный Суд справиться со своими обязанностями, во многом зависит политическая стабильность в республике.
Произошедшие перемены в политической и социально-экономической жизни страны потребовали внесения определенных корректив как в Конституцию Республики Бурятия, так и в ее отдельные законы. Этого требовал, в частности, принятый 6 октября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конституционный суд Российской Федерации принял ряд постановлений о необходимости устранения имеющихся противоречий между положениями федеральных законов и законов ряда субъектов Российской Федерации.
Наконец, в 2000 г. Президентом Российской Федерации была поставлена задача приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституций (уставов), других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
По данным общественной экспертизы «Конституционное обустройство России - 2000»[2] Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. в редакции от 22 июня 1999 г. содержала 6 нарушений Конституции Российской Федерации, 6 пробелов и 1 некорректную формулировку.
28 января 2000 г. совместным распоряжением Президента и Председателя Народного Хурала была создана рабочая группа, в которую вошли представители Народного Хурала и Правительства республики. Законопроект был разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих основные принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений органов государственной власти республики.
В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г., потребовалось внесение изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия. Народный Хурал Республики Бурятия, руководствуясь указанным Федеральным законом, начал работу по приведению Конституции Республики Бурятия в соответствии с федеральным законодательством. 13 сентября 2000 г. Президентом Республики Бурятия и группой депутатов Народного Хурала в Народный Хурал Республики Бурятия был внесен проект закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия».
Для подготовки данного законопроекта 28 января 2000 г. совместным распоряжением Президента и Председателя Народного Хурала была создана рабочая группа, в которую вошли представители Народного Хурала и Правительства республики. Законопроект разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих основные принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимоотношений органов государственной власти республики.
Проектом предусматривается внесение изменений и дополнений в отдельные статьи, содержащиеся в главах 3, 4, 5 и 6 Конституции Республики Бурятия, регламентирующие вопросы государственно-правового статуса нашей республики, компетенции Президента Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, а также внесение частичных изменений и дополнений в отдельные статьи, содержащиеся в главах 7, 8 и 9 Конституции Республики. Всего в процессе работы были внесены предложения о внесении изменений и дополнений в 48 статей действующей Конституции республики.
Перед внесением законопроекта на рассмотрение одиннадцатой сессии Народного Хурала, он неоднократно рассматривался на заседаниях Конституционной комиссии Народного Хурала Республики Бурятия, прошел необходимую юридическую экспертизу.
По проекту закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия» Конституционная комиссия трижды собиралась для обсуждения этого вопроса. Рекомендации Конституционной комиссии обсуждались на заседаниях совместной рабочей группы Президента и Народного Хурала, а также были внесены в сравнительную таблицу затем представленную на сессию депутатам Народного Хурала.
Конституционная комиссия разделила все спорные положения Конституции Республики Бурятия на 3 группы: первая - касается тех положений, которые действительно противоречат федеральному законодательству и нуждаются в соответствующей корректировке, вторая - те спорные положения, которые в силу своей специфики входят исключительно в компетенцию Республики Бурятия и нуждаются в отражении в федеральном законодательстве.
Например, вопрос знания высшим должностным лицом республики двух государственных языков данной республики. Решение этого вопроса предварительно рассматривалось следующим образом: в силу специфики образования республик не по территориальному, как в других субъектах, а по национальному признаку, органы государственной власти всех республик в составе Российской Федерации имеют право обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением сохранить указанную норму в конституциях республик в интересах сохранения культуры, самобытности, национального достоинства тех народов, в интересах которых и были созданы данные государственно-правовые образования, как реализация права малых народов на самоопределение.
Третья группа - это спорные положения, возникшие при разработке законопроекта между членами рабочей группы Президента Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия о которых говорилось выше.
13 сентября 2000 г. Президентом Республики Бурятия и группой депутатов Народного Хурала в Народный Хурал Республики Бурятия был внесен проект закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия».
Одновременно в срочном порядке шла работа по разработке и принятию Закона Республики Бурятия «О Конституционном Собрании Республики Бурятия», который давал возможность созвать Конституционное Собрание и внести изменения в положения глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия. В соответствии с Конституцией Республики Бурятия положения глав 1, 2 и 10 нашей Конституции не могут быть изменены Народным Хуралом. Внесение изменений в данные положения возможно, если предложение об изменении положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия будет поддержано тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов Народного Хурала, в этом случае в соответствии с республиканским законом созывается Конституционное Собрание Республики Бурятия. 25 декабря 2000 года впервые в республике, а также в России, было принято решение о созыве Конституционного Собрания. Стоит отметить, что Республика Бурятия явилась одним из первых субъектов Федерации, кто учредил и сформировал Конституционное Собрание у себя в республике.
Итогом кропотливого и ответственного труда Президента Республики Бурятия, депутатов Народного Хурала, судей Конституционного Суда Республики Бурятия, специалистов Аппарата Народного Хурала Республики Бурятия и Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия и других явилась фактически новая редакция Конституции Республики Бурятия, окончательно опубликованная в газете «Бурятия» 19 апреля 2001 г. Новая редакция Конституции Республики Бурятия 1994 г. приобрела более совершенный и полный вид, сохранив, во многом, все основополагающие принципы верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина в республике, народовластия, политического многообразия и другое.
Таким образом удалось, задействовав все правовые институты, заложенные в Основном законе республике, внести в кратчайшие сроки изменения в границах норм права, что показывает возможность долговременного существования Конституции Республики Бурятия в системе правовых актов Российской Федерации. На примере приведения своего Основного закона в соответствие с Конституцией Российской Федерации Республика Бурятия внесла свою лепту в укрепление единого правового поля.
В связи с этим 13 сентября 2000 г. Президентом Республики Бурятия и группой депутатов Народного хурала в Народный Хурал Республики Бурятия был внесен проект закона Республики Бурятия «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия». Одновременно разрабатывался проект закона «О Конституционном собрании Республики Бурятия», принятый Народным Хуралом 4 октября 2000 г. В этом законе был установлен порядок созыва и деятельности Конституционного собрания, порядок принятия его решений.
25 декабря 2000 г. было созвано Конституционное собрание Республики Бурятия. Надо особо отметить, что это было первое Конституционное собрание в истории Российской Федерации. Конституционное собрание приняло поправки к положениям глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Бурятия, поддержанные 3/4 голосов от общего числа избранных депутатов Народного хурала Республики Бурятия. Данные поправки непосредственно затрагивали регулирование основ государственности и конституционного строя республики, прав и свобод человека и гражданина.
[1] Семенов М.И. Роль парламентаризма в становлении государственности //Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране: Материалы межрегион. науч.-практ конф. - Улан-Удэ: Изд-во «Республиканская типография». 2002. С.14.
[2] См.: Конституционное обустройство России: общественная экспертиза - 2000. М., 2000.