Уважаемые коллеги!
Ставропольский край был одним из инициаторов проведения муниципальной реформы, потому что ясно представлял проблемы, накопившиеся в этой области. Представители края активно участвовали в работе комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти под руководством Дмитрия Николаевича Козака.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал логическим результатом деятельности и конкретизацией основных выводов, сделанных комиссией.
Можно по-разному относиться к редакции данного закона (что и показали многочисленные дискуссии), но то, что он придал новый импульс в этой жизненно важной сфере - несомненно. В целом закон более предметно и детально регулирует основы местного самоуправления, особенно в части вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, форм реализации своих прав населением, бюджетного обеспечения муниципальных образований, определения условий наступления ответственности должностных лиц и некоторых других слагаемых.
Вопрос реформирования местного самоуправления очень сложный и многогранный. Поэтому в своем выступлении остановлюсь на основных моментах, которые, как мне представляется, являются ключевыми и от которых в первую очередь зависят эффективность реформы и перспективы развития взаимоотношений с органами местного самоуправления.
Прежде всего, хочу подчеркнуть, что в своих действиях мы стараемся в полной мере использовать благоприятные обстоятельства, которые определяются особенностями организации местного самоуправления в нашем крае.
Суть их в том, что Ставрополье относится к числу немногих субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление организовано по поселенческому типу, практически на тех же правовых основах, которые установлены новым Федеральным законом.
В настоящее время в крае существуют 290 муниципальных образований. Из них 103 организованы на базе одного городского или сельского населенного пункта, 186 существуют в границах двух и более населенных пунктов, объединенных исторически сложившейся территорией и имеющих общий административный центр. И только город Минеральные Воды и Минераловодский район с апреля 2001 года являются единым муниципальным образованием.
Все муниципальные образования в крае вне зависимости от состава территории и численности населения имеют муниципальную собственность и местные бюджеты.
Вместе с тем, уже в ходе моделирования структуры местного самоуправления в крае мы понимали, что поселенческая модель имеет и ряд недостатков.
Главный из них - слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Поэтому в административных районах были созданы государственные администрации, являющиеся территориальными органами Правительства края, которые реализуют государственные полномочия в области социально-экономического развития, обеспечивают более тесное взаимодействие отраслевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В настоящее время в крае имеются все условия, необходимые для проведения реформы местного самоуправления.
Предстоящие изменения территориальных основ, потребуют образования в крае дополнительно двадцати пяти муниципальных районов и пятнадцати поселений.
Накопленный у нас опыт управления территориями, сложившиеся формы и методы взаимодействия с органами местного самоуправления поселений дают нам реальную возможность следовать требованиям закона с опережением и уже с 2005 года перейти на двухуровневую систему организации местного самоуправления.
Вместе с тем, мы понимаем, что находимся лишь в самом начале пути, даем себе отчет в том, насколько объемная и ответственная работа нас ждет впереди.
Должен сказать, что, определяя задачи по реализации закона, мы выбрали поэтапный путь, чтобы с наименьшими издержками формировать новую модель местного самоуправления. Такой подход, с нашей точки зрения, вполне оправдан. Потому что сегодня приходиться действовать в условиях, когда федеральное законодательство сформировано еще не в полном объеме.
Для подготовки предложений и координации работ по реализации Федерального закона у нас создана рабочая группа, в которую вошли представители законодательной и исполнительной власти края, федеральных структур, а также органов местного самоуправления муниципальных образований (всего 36 человек).
Все действия осуществляются последовательно, в соответствии с Планом мероприятий, утвержденным распоряжением Правительства Ставропольского края, программой законопроектной работы, утвержденной Государственной Думой Ставропольского края на 2004 год.
Все основные мероприятия
Подготовительная работа по реализации данного Федерального закона на Ставрополье была организована еще до его принятия. Уже есть некоторый опыт, есть и проблемы. Но мы достаточно четко представляем себе пути их решения.
Еще в 2003 году мы определили границы районов и приступили к установлению границ муниципальных образований. Сегодня эту работу уже практически завершили.
Остановлюсь на наших подходах к описанию тех участков границ муниципальных образований, которые одновременно являются границей Ставропольского края с соседними регионами.
Их суть в следующем. Мы посчитали некорректным давать описание таких участков с привязкой к географическим объектам и утверждать его в одностороннем порядке краевым законом, поэтому ограничились лишь отсылкой, что граница муниципального образования на определенном отрезке совпадает с границей Ставропольского края с соседним субъектом Российской Федерации. Думаю, коллеги из соседних регионов согласятся, что на данном этапе это наиболее верный путь.
При этом следует отметить, что и границы субъектов Российской Федерации, в частности, с которыми граничит Ставропольский край, требуют уточнения. Работа, проводимая в крае в конце 90-х годов, выявила наличие вопросов по отдельным участкам границы с Республикой Калмыкией, Краснодарским краем и другими субъектами. Решать их необходимо на федеральном уровне.
После установления границ всех муниципальных образований, в том числе и вновь образованных муниципальных районов, а проект соответствующего закона уже внесен Губернатором Ставропольского края Александром Леонидовичем Черногоровым в Государственную Думу Ставропольского края в порядке законодательной инициативы, начинается этап формирования органов местного самоуправления во вновь образованных муниципалитетах.
Как известно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. Такой закон в крае уже принят.
Принят и закон, который вносит изменения в систему органов государственной власти края. Согласно данному закону районные государственные администрации будут упразднены до 1 января 2005 года.
В связи с этим нам необходимо проработать вопросы взаимодействия с органами местного самоуправления в новых условиях. Прежде всего - обеспечить развитие и совершенствование тех форм и методов, которые в крае уже сложились и положительно себя зарекомендовали.
Практика показала, что экономическая и финансовая база многих муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления в полном объеме, средств для решения столь широкого круга вопросов нет. Это обстоятельство породило немало конфликтных ситуаций между региональными и местными властями.
Не избежали, да и не могли избежать подобных разногласий и мы в крае. Вместе с тем, по истечении восьми лет становления и развития местного самоуправления на Ставрополье, можно с уверенностью констатировать – за это время неизмеримо возросло взаимное доверие между краевой и местными властями, наработан солидный опыт сотрудничества.
Позитивное влияние на процесс становления местного самоуправления оказали краевые программы государственной поддержки местного самоуправления со сроками действия с 1997-го по 1998-й и с 1999-го по 2000 год.
С марта 2002 года действует Краевая целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления со сроком исполнения до 2005 года.
Мы всегда уделяли внимание созданию необходимых условий деятельности органов местного самоуправления, старались совершенствовать нормативную базу.
В настоящее время она насчитывает более 100 законов и других нормативных правовых актов, составляющих, наряду с федеральным законодательством, правовую основу местного самоуправления.
Развивается и реформируется не только краевая законодательная база. В соответствие с новыми требованиями приводятся и муниципальные правовые акты, прежде всего – уставы муниципальных образований.
Для этого органам местного самоуправления оказывается методическая помощь, готовятся модельные акты.
В уставы 14-ти муниципальных образований, где состоялись выборы после опубликования закона, уже внесены и зарегистрированы в управлении Минюста изменения, устанавливающие численный состав представительных органов, а также полномочия главы муниципального образования. Данная работа продолжается, и до конца года уставы еще 38-ми муниципальных образований будут приведены в соответствие с новым законом.
Руководству края не безразличны проблемы каждого населенного пункта. Поэтому органам местного самоуправления постоянно оказывается помощь в развитии территорий. Одна из действенных форм такой помощи – План первоочередных действий Губернатора, который формируется на основании предложений с мест и нацелен на решение наиболее сложных проблем, с которыми в одиночку органам местного самоуправления не справиться.
Такой подход позволил решить многие вопросы газификации, водоснабжения, строительства и реконструкции объектов социальной сферы, развития и содержания межпоселенческой дорожной сети. Так, уровень газификации в сельской местности вырос до 82,5 процента, в результате край по уровню использования природного газа для населения вошел в первую десятку регионов России. Отремонтировано около 200 км автомобильных дорог, построены и реконструированы десятки объектов социально-культурного назначения.
Другое важнейшее направление взаимодействия с органами местного самоуправления – работа с муниципальными кадрами.
Реально оценивая обстановку, руководство края считает, что решение многих вопросов зависит от способности государственных и муниципальных служащих действовать эффективно и компетентно. Сегодня нужны люди, способные осуществлять новые технологии государственного и муниципального управления.
В связи с этим в числе первоочередных задач в кадровой деятельности - подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководителей и специалистов органов исполнительной власти края, местного самоуправления.
Ежегодно на эти цели предусматриваются средства в краевом бюджете.
С начала этого года уже выделено около 12 миллионов рублей, в том числе более 8 миллионов – на обучение муниципальных служащих.
За последние два года профессиональную переподготовку и повышение квалификации прошли около двух с половиной тысяч государственных и муниципальных служащих края.
В учебно-тематические планы Пятигорского и Ставропольского филиалов Северо-Кавказской академии государственной службы, Ставропольского государственного университета, Ставропольского института переподготовки кадров агробизнеса включены вопросы изучения нового законодательства о местном самоуправлении, его применения на практике.
Всего с момента опубликования закона по июнь 2004 года уже прошли курсы повышения квалификации 1164 должностных лица органов местного самоуправления и муниципальных служащих.
В ходе обучения практикуются как теоретические занятия, так и «круглые столы» по актуальным проблемам местного самоуправления, а также обмен опытом с выездом в конкретные муниципальные образования. Последняя форма обучения способствует распространению передового опыта наиболее успешно развивающихся муниципалитетов. Для этого в каждом районе определено по одному поселению, на базе которых отрабатываются формы и методы решения местных задач.
Например, в Новокавказском сельсовете Александровского района заслуживает внимания практика работы по привлечению населения к решению задач местного значения, в городе Нефтекумске Нефтекумского района - опыт управления и распоряжения муниципальной собственностью, в Верхнерусском сельсовете Шпаковского района – примером является деятельность местной власти по комплексному социально- экономическому развитию территории и другие.
Регулярно в крае проводятся зональные семинары-совещания с главами муниципальных образований, специалистами местных администраций. Такая форма работы совершенствуется и активно используется для обсуждения наиболее актуальных проблем.
Сегодня на первом плане - вопросы реализации нового закона о местном самоуправлении. Поэтому, состоявшийся 4 февраля 2004 года в Правительстве края семинар был посвящен совершенствованию межбюджетных отношений в рамках нового законодательства.
В апреле этого года в ходе двухдневного семинара в городе Ессентуки были обсуждены и получили поддержку глав муниципальных образований инициативы краевого Правительства по организации местного самоуправления во вновь образованных муниципальных районах края.
Немаловажную роль в системе подготовки муниципальных кадров и в установлении партнерских отношений между различными ветвями публичной власти играют стажировки впервые избранных глав муниципальных образований, которые мы проводим в аппарате Правительства и в органах исполнительной власти края.
Уже в текущем году стажировку прошли семь руководителей местных администраций, в том числе впервые избранные на должность глав городов Пятигорска и Невинномысска.
В новом законе, в отличие от предыдущего, подробно регулируются вопросы межмуниципального сотрудничества. В частности, предусмотрено образование в каждом субъекте Российской Федерации советов муниципальных образований.
Такая форма взаимодействия в крае уже есть, и необходимо лишь трансформировать ее организационные основы.
Для координации деятельности, эффективного осуществления своих прав и интересов муниципальные образования края 20 февраля 1998 года создали союз муниципальных образований.
Эта организация, призванная обеспечить межмуниципальное сотрудничество, объединяет 289 муниципалитетов края и за время работы доказала свою способность действовать от имени муниципального сообщества края.
У краевого Правительства сложились конструктивные отношения с союзом и его руководящими органами – правлением и исполнительной дирекцией.
Союз оказал значительное влияние на становление местного самоуправления в крае. С его участием прорабатываются наиболее важные решения в данной сфере, его представители вошли в состав рабочей группы по реализации закона.
Вопросы на заседания правления, как правило, готовятся с участием специалистов исполнительной власти края, всего проведено 7 общих собраний членов союза, 22 заседания его правления, на которых рассмотрено более 100 вопросов.
Должен сказать, что реформа местного самоуправления не застала нас врасплох. Многое в крае уже было сделано.
Проведен анализ состава муниципального имущества и состава имущества государственной собственности Ставропольского края, планируемого к перераспределению между поселениями и муниципальными районами.
Практически Правительство края готово приступить к передаче имущества государственной собственности Ставропольского края в собственность муниципальных образований и из собственности муниципальных образований - в государственную собственность Ставропольского края.
Есть наработки и в наиболее сложной сфере - бюджетно-финансовой.
Для этого законом края утверждена Методика распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и расчета смет районных государственных администраций, которая обеспечивает формализованный подход к распределению финансовой помощи. Подобный подход находится в русле реформы финансовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений во многом сдерживается из-за отсутствия муниципальной статистики, что в свою очередь не дает возможности просчитать налоговый потенциал каждого поселения.
Реформа местного самоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетного регулирования.
Если раньше основной его целью было выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, то теперь приоритетом становится обеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Считаем, что обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне. Забрать у регионов налоги с целью финансового обеспечения вопросов федерального значения, а при регулировании бюджетной обеспеченности субъектов сделать так, чтобы «всем не хватало одинаково», - с нашей точки зрении, было бы неправильно.
Надеюсь, что в настоящее время никто со стопроцентной уверенностью не сможет оценить финансовые расходы муниципальных образований на исполнение обязательств.
Так, например, поселения практически не занимались работой по благоустройству территории, содержанию дорог местного значения. И не потому, что это не входило в их полномочия, а потому что просто не было средств. Если всего лишь перераспределять средства между уровнями бюджетной системы, то у поселений на данные цели они и не появятся, так как исполнением этих полномочий пока не занимался ни один уровень власти в нашей стране.
Это один из примеров, которым я хочу показать, что регионам, готовым уже с 2005 года реализовать Федеральный закон на своей территории, такую возможность необходимо предоставить. Это позволит наработать опыт для всех субъектов Российской Федерации. В данном случае - сделать более точную финансовую оценку расходных обязательств, возможно, внести необходимые изменения в федеральное законодательство.
На стадии обсуждения законопроекта мы направляли в федеральные органы государственной власти поправки, основанные на нашем опыте работы с поселениями. Часть из них нашла свое отражение в окончательной редакции закона. Вместе с тем ряд его положений, по нашему мнению, в дальнейшем нужно будет уточнять.
На заседании Государственного Совета Российской Федерации 23 октября 2002 года, на котором обсуждался тогда еще проект федерального закона о местном самоуправлении, Губернатор Ставрополья внес предложение дополнительно проработать вопрос о перераспределении полномочий, закрепляемых за разными типами муниципальных образований.
На сегодняшний день, приступив к реализации закона, мы наглядно убедились, что не все его нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. Практика показала, что даже профессиональные юристы по-разному понимают одни и те же нормы закона.
Более того, некоторые стараются толковать их с точки зрения своих интересов.
Прежде всего, мы с этим столкнулись при обсуждении в крае порядка формирования представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района.
Хотя в законе четко обозначено, что право определять, каким способом будут формироваться данные органы, принадлежит субъекту Российской Федерации, тем не менее, были и другие умозаключения по данному вопросу. При этом ссылка делалась на одни и те же нормы закона.
Много споров вызывает также вопрос о наделении муниципальных образований соответствующим статусом.
Сегодня звучат высказывания о том, что все города, якобы, автоматически становятся городскими округами и другого решения не может быть.
При этом забывают, что в соответствии с частью 2 ст.11 Федерального закона для наделения городского поселения статусом городского округа необходимо, чтобы не только город имел сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру для самостоятельного решения местных вопросов и отдельных государственных полномочий, но и прилегающий к нему муниципальный район также отвечал всем этим условиям. Такая норма в законе прописана, и не учитывать ее мы не можем.
Есть и другие нормы закона, которые требуют уточнения. Конкретные предложения нами подготовлены.
Хочу выразить надежду, что сегодняшняя научно-практическая конференция будет способствовать тому, чтобы закон стал более приземленным, ориентированным на реальное положение вещей, а его отдельные нормы перестанут носить двоякий характер.
Для реализации наших планов нам нужна поддержка. Прежде всего, считаем необходимым внести дополнение в статью 84 Федерального закона, позволяющее органам местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований осуществлять свои полномочия в полном объеме в соответствии с данным законом уже с января 2005 года.
Мы рассчитываем на такую поддержку. В свою очередь готовы делиться своим опытом и вместе с коллегами из соседних регионов искать наиболее рациональные и эффективные пути решения тех проблем, которые неизбежно еще возникнут в ходе реформы.
Хотелось бы пожелать организаторам этой работы и всем своим коллегам настойчивости, последовательности, взвешенности в реализации намеченных исключительно важных и ответственных преобразований.
Благодарю за внимание.
Автор: А.Н. Буянкина д.э.н. профессор кафедры
государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС