М.С. Контарчук,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ УНИФИКАЦИИ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Понятие «избирательная система» традиционно рассматривается в широком смысле, как система общественных отношений, связанных с выборами публичной власти, и в узком смысле, как способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутатов[1].
На протяжении уже многих десятилетий продолжаются исследования избирательных систем. Так, например, Дж.С. Милль полагал, что кандидат, получивший любое количество голосов, должен быть представлен в законодательном органе, так как каждое лицо имеет право иметь своего представителя в органах государства. Данную точку зрения раскритиковал Б. Чичерин, сославшись на то, что «требование, чтобы каждый гражданин был представлен в парламенте именно тем лицом, в пользу которого он подал голос, составляет преувеличение личностного начала. Это скорее ведет к полномочию, нежели к представительству. Личное право гражданина ограничивается участием в выборах, а не распространяется на успех. Выборное же лицо является представителем не только тех, которые подали голос в его пользу, но всего народа. Представительное устройство имеет целью возвести общественное мнение на высшую ступень, откинув от него все личное, случайное и оставив одно существенное». Парламент, по его мнению, «не выражает в себе бесчисленных оттенков политической мысли, разъясненных в народе, он должен быть не пестрым сбором разноречащих мнений, каким является общество, а центром, где сходятся главные политические направления, успевшие приобрести силу в народе, а потому имеющие значение и для государства»[2].
Н.М. Коркунов полагал, что основой народного представительства может быть признано или все население государства как одна безразличная масса отдельных личностей, разделенная по численному составу (механическая система выборов), либо расчленение общества на качественно различные группы, в зависимости от интересов общественной жизни (пропорциональная система). «Механическая система, - по мнению Н.М. Коркунова, - заключает в себе внутреннее противоречие самой идее представительства. Представлять можно только определенную волю или определенный интерес. Но невозможно представлять одному лицу пеструю смесь разнообразных и противоречивых интересов и стремлений. Правда, народные представители признаются представителями не только своих избирателей, а всего народа в целом». Но такое представительство всего народа лицами, избранными отдельными группами граждан, могло бы получить себе действительное осуществление лишь в том случае, если бы эти отдельные люди представляли собой различные партии, интересы, течения и притом сообразно действительному соотношению значения и силы этих элементов в обществе (пропорциональная система выборов)»[3].
Можно выделить 6 основных периода становления избирательных систем в субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.: до и после вступления в силу Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые предусматривают обязательное использование субъектами Российской Федерации пропорциональной избирательной системы.
В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах. До принятия указанных изменений в Федеральный закон федеральное законодательство не содержало жесткого требования к использованию на выборах в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации пропорциональной избирательной системы, поэтому в субъектах была распространена мажоритарная избирательная система. Так, например, только по мажоритарной системе избирались законодательные (представительные) органы Ставропольского края и Республики Алтай. В настоящее время субъектам Российской Федерации предстоит сделать выбор:
Для того чтобы понять, почему законодатель обязал субъекты Российской Федерации использовать на выборах в законодательный (представительный) орган пропорциональную избирательную систему, необходимо сравнить достоинства и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
К достоинствам мажоритарной системы, по мнению Д.Б. Каткова и Е.В. Корчиго, относятся простота использования при определении результатов выборов; возможность применения на выборах как коллегиальных, так и единоначальных органов[4]. Кроме того, достоинством мажоритарной системы является ее результативность, то есть, с ее помощью можно сформировать законодательный (представительный) орган с ярко выраженным парламентским большинством, работа которого будет максимально результативной (так как в основном для принятия закона необходимо, чтобы за его принятие проголосовало большинство депутатов), такой законодательный (представительный) орган меньше подвержен парламентским кризисам. К достоинствам мажоритарной избирательной системы относятся также информированность избирателей о личности депутата и его политических качествах, непосредственное знакомство депутатов со своими избирательными округами и интересами жителей[5].
Вместе с тем, применение мажоритарной системы приводит к тому, что значительное число голосов избирателей пропадает, то есть волеизъявление большого количества граждан оказывает нулевое воздействие на итог выборов. Кроме того, недостатком мажоритарной избирательной системы является также и то, что приоритетом каждого депутата, избранного на основе данной избирательной системы, является решение проблем собственного округа.
В мировой практике существуют 3 разновидности мажоритарной системы: относительного, абсолютного и квалифицированного.
Мажоритарная система относительного большинства – способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата требуется собрать относительное или простое большинство голосов, то есть число большее, чем у оппонентов. Достоинством данной системы является ее результативность, а недостатком – несправедливый конечный результат. Данная избирательная система не обеспечивает адекватного представительства в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации.
Мажоритарная система квалифицированного большинства – способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата необходимо набрать число голосов, превышающее заранее установленное число (например, 3/5, 2/3, 60 %, 40 % и т.д.).
Мажоритарная система абсолютного большинства – способ определения результатов голосования, при котором для получения мандата требуется собрать абсолютное большинство голосов, то есть число, превышающее хотя бы на один голос половину численности избирательного корпуса в данном округе. Достоинством данной избирательной системы является то, что избранный кандидат или список кандидатов будут представлять абсолютное большинство избирателей. При системе абсолютного большинства, чем больше в избирательном округе кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из них получит абсолютное большинство голосов. Поэтому выборы по такой системе часто оказываются нерезультативными. Избежать этого возможно различными способами.
Первый способ - так называемое альтернативное голосование. Оно предполагает, что избиратель в одномандатном избирательном округе голосует не за одного кандидата, а за нескольких, указывая цифрами против их фамилий их предпочтительность для него. Против фамилии самого желательного кандидата он ставит цифру 1, против фамилии следующего по предпочтительности (т. е. кого бы он хотел видеть избранным, если первый не пройдет) - цифру 2 и так далее. При подсчете голосов бюллетени раскладываются по первым предпочтениям. Кандидат, получивший более половины первых предпочтений, считается избранным. Если же не избран ни один из кандидатов, из распределения исключается кандидат, у которого меньше всего первых предпочтений, а его бюллетени передаются другим кандидатам в соответствии с указанными в них вторыми предпочтениями. Если и после ни у одного из кандидатов нет абсолютного большинства бюллетеней, исключается кандидат с наименьшим числом первых и вторых предпочтений, и процесс продолжается до тех пор, пока у какого-либо из кандидатов не соберется абсолютное большинство бюллетеней. Преимущество этого способа в том, что можно обойтись однократным голосованием. Применяется он, например, при выборах нижней палаты Парламента в Австралии. Теоретики, правда, сомневаются, насколько обоснованно приравнивание второго и тем более третьего предпочтения к первому[6].
Другой способ (более распространенный) - перебаллотировка кандидатов, собравших определенную долю голосов. Это второй тур выборов или повторное голосование.
Следует отметить, что еще одним способом устранения недостатков мажоритарной избирательной системы является использование смешенной избирательной системы, сочетающей в себе мажоритарную и пропорциональную избирательные системы.
Пропорциональная избирательная система – способ определения результатов голосования, в основу которого положен принцип распределения мест пропорционально полученному каждой партией или списком кандидатов числу голосов. Можно выделить следующие достоинства пропорциональной избирательной системы: во-первых, при ее использовании «пропадает» минимальное количество голосов избирателей, во-вторых, партийные фракции выражают интересы больших групп населения, и депутаты каждой из них выступают с единым мнением по обсуждаемым вопросам, в-третьих, избрание депутатов по партийным спискам способствует тому, чтобы в законодательных (представительных) органах субъекта Российской Федерации были представлены разные слои населения. Недостатками пропорциональной избирательной системы являются ослабление личных связей избирателей и их избранников, персональной ответственности депутатов перед избирателями. Данная избирательная система также может привести к излишнему дроблению состава законодательного (представительного) органа, что негативно отражается на работе данного органа.
В целом можно отметить, что мажоритарная и пропорциональная избирательные системы гармонично дополняют друг друга, недостатки одной системы нейтрализуются достоинствами другой, а вместе они способствуют наиболее эффективному и полному учету интересов всех избирателей, поэтому, по нашему мнению, наиболее логичным было бы использовать смешанную избирательную систему, которая применяется на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Исходя из того, что до вступления в силу изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требующих обязательного использования субъектами Российской Федерации на выборах в законодательные (представительные) органы пропорциональной избирательной системы, субъекты Российской Федерации использовали в основном мажоритарную избирательную систему, нетрудно предположить, что в настоящее время в субъектах будет использоваться смешанная избирательная система, как, например, во Владимирской области. В соответствии со ст. 85 Избирательного кодекса Владимирской области от 13 февраля 2003 г. № 10-ОЗ не менее 50 % депутатов Законодательного Собрания Владимирской области избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками (пропорциональная избирательная система), а другая часть - по одномандатным избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, при этом избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее числа голосов, поданных против всех кандидатов (мажоритарная система относительного большинства).
Так как многие субъекты Российской Федерации будут впервые вводить у себя пропорциональную избирательную систему, а также в целях унификации применения избирательного законодательства на всей территории Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также Федеральный закон «О политических партиях» определили основные требования к пропорциональным избирательным системам субъектов Российской Федерации, среди которых можно выделить следующие:
- единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации является политическая партия, созданная в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях». Политическая партия вправе участвовать в выборах самостоятельно, а также вправе вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, устанавливаемом избирательным законодательством (ст.
- в распределении мандатов должны принимать участие не менее чем 2 списка кандидатов;
- за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, должно быть подано в сумме более 50 % голосов избирателей;
- списки кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации являются «жесткими», то есть после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. Однако, в случаях, предусмотренных законом, указанное правило не применяется при проведении выборов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.
Субъект Российской Федерации вправе в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» самостоятельно устанавливать:
- заградительный пункт – минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению мандатов. Целью данного института является желание не допустить в представительное учреждение мелкие политические партии, увеличивающие нестабильность в выборном органе и препятствующие образованию устойчивого, прочного большинства депутатов;
- методику подсчета голосов при определении результатов выборов по пропорциональной избирательной системе выборов.
Кроме того, в соответствии со ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» субъект Российской Федерации вправе принимать законы, регулирующие порядок формирования и полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных данным федеральным законом.
Следует отметить, что в мировой практике существуют множество различных методик подсчета голосов избирателей. Одна из них заключается в определении избирательной квоты, то есть того числа голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Затем на квоту делится число голосов, собранных каждой из допущенных к распределению мандатов партий, и частное от этого деления дает число мандатов, полагающихся этой партии.
Определяется квота разными способами. Простейшей является квота, названная по имени ее создателя - британского барристера (адвоката высшей квалификации) Хэйра, хотя за 2 года до его предложения, в 1855 г., этот же метод исчисления был введен датским профессором, а затем министром финансов Дании Карлом Андрое. Квота Хэйра определяется путем деления общего числа признанных действительными голосов избирателей в округе на число подлежащих замещению депутатских мест в нем[7]. Квота Хэйра в настоящее время применяется при выборах в Законодательное Собрание Владимирской области. Согласно ст. 91 Избирательного кодекса Владимирской области сумма голосов избирателей, принявших участие в голосовании, делится на число депутатских мандатов по областному избирательному округу (избирательное частное), затем число голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на избирательное частное. Целая часть, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий список кандидатов. В случае если после применения метода Хэйра останутся нераспределенные мандаты, то их можно также распределить разными методами. Один из них метод наибольшего остатка, при котором нераспределенные мандаты переходят к партиям, имеющим наибольшие неиспользованные остатки голосов. Данный метод распределения оставшихся мандатов применяется, например, во Владимирской области. Так, согласно ст. 91 Избирательного кодекса Владимирской области в случае, когда после первичного распределения мандатов остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть, полученного в результате применения квоты Хэйра. При этом при равенстве дробных частей преимущество отдается тому списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.
Другой метод - наибольшей средней - заключается в том, что число полученных партией голосов делится на число полученных ею мандатов плюс один, (этот метод применялся во Франции до 1958 г.), а нераспределенные мандаты передаются партиям с наибольшими средними.
Помимо квоты Хэйра в мировой практике встречаются и другие способы распределения мандатов, основанные на другом принципе – принципе различных делителей. Первая модификация данного способа была предложена бельгийским математиком В. д’Ондтом в 1879 г. Суть его метода сводится к следующему: голоса, полученные каждой партией, последовательно делятся на ряд прогрессивно возрастающих делителей. Полученные частные от деления располагаются в порядке убывания.
Кроме того, несмотря на отсутствие прямого запрета в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на установление какой-либо иной, помимо пропорциональной и смешенной (мажоритарной и пропорциональной), анализ этого закона в части, касающейся содержания избирательного бюллетеня или установления итогов голосования, позволяет сделать вывод о невозможности введения в субъектах Российской Федерации более редких разновидностей избирательных систем, например, преференциальной избирательной системы, поскольку при этой системе избиратель отдает большее или меньшее предпочтение (преференцию) каждому кандидату в округе, а не голосует за единственного кандидата или избирательное объединение либо за количество кандидатов, не превышающее количество мандатов в соответствующем округе, как это происходит при мажоритарной или пропорциональной избирательных системах[8].
Таким образом, проанализировав состояние избирательного законодательства в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы.
1. Проанализировав нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя Российской Федерации, укрепления федеративного устройства России, а также в целях унификации избирательного законодательства, основные вопросы проведения выборов в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, такие как, назначение выборов, принципы проведения выборов, регистрация (учет) избирателей, составление списка избирателей, система и статус избирательных комиссий в Российской Федерации, гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, статус кандидатов, порядок проведения агитации, финансирование выборов, и другие важнейшие вопросы регулируются федеральным законодательством. К полномочиям субъекта Российской Федерации относятся такие важнейшие вопросы, как, например, установление заградительного пункта, методики подсчета голосов при определении результатов выборов по пропорциональной системе выборов. Кроме того, субъект Российской Федерации вправе принимать законы, регулирующие порядок формирования и полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных данным федеральным законом.
2. В настоящее время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обязывает субъекты Российской Федерации применять на выборах в законодательные (представительные) органы пропорциональную избирательную систему. В связи с этим субъекты Российской Федерации активизировали работу по приведению своего законодательства в соответствии с данными требованиями Федерального закона. В частности, во Владимирской области был принят Избирательный кодекс Владимирской области, в соответствии с которым 50 % депутатов Законодательного Собрания Владимирской области избирается по пропорциональной системе, а другая половина – по мажоритарной системе относительного большинства. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять методику подсчета голосов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов. Во Владимирской области используется квота Хэйра при подсчете голосов.
В целом, необходимо отметить, что действующее федеральное законодательство не устанавливает прямого запрета на использование субъектами Российской Федерации иных избирательных систем, кроме пропорциональной или мажоритарной, однако требования, предъявляемые федеральными законами к спискам кандидатов, порядку выдвижения кандидатов, содержанию бюллетеней для голосования, делают невозможным введения в субъектах Российской Федерации более редких разновидностей избирательных систем.
[1] См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации . Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. – С. 104.
[2] Чичерин Б. О народном представительстве. – М., 1895. – С. 7-8.
[3] Коркунов Н.М. Русское государственной право. Т. 1. Введение и общая часть. – СПб. – 1988. - С. 198.
[4] См.: Катков Д.В., Корчиго Е.В. Избирательное право: вопросы и ответы. – М., 2001. – С. 195.
[5] См.: Основы местного самоуправления. М, 2000. - С. 98.
[6] См.: Лейкман Д., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. - М., 1998. - С. 52.
[7] См.: Конституционное право: словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. – М., 2001.- С.526.
[8] См.: Сергеев Д.