- · Наличие гражданства соответствующего государства – содержится в законодательстве всех постсоциалистических государств. При этом только в Армении законодательно закреплен минимальный 5-тилетний срок пребывания кандидата на должность омбудсмана в гражданстве данного государства[18]. Следует также отметить опыт Грузии, в законодательстве которой требование наличия гражданства является единственным требованием к кандидату на должность омбудсмана[19]. Особенностью латвийского законодательства является запрет допуска к назначению на должность омбудсмана гражданина Латвии, имеющего второе гражданство[20].
- · Достижение установленного в законе возраста. Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека» (ст. 11, ч. 1) устанавливает, что омбудсманом может быть назначено лицо, достигшее возраста полной политической право- и дееспособности; Закон Республики Болгария «Об омбудсмане» (ст. 9) – возраста, по достижении которого гражданин имеет право быть избранным депутатом Народного собрания (т.е. 21 года); Закон Республики Армения «О защитнике прав человека» (ст. 3, ч. 1) устанавливает минимальный возраст кандидата в 25 лет. Закон Латвийской Республики «Об омбудсмане» (ст. 5, ч. 2) - в 30 лет; Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах» (ст. 3), Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 6), Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 4), Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 2) устанавливают возрастной ценз к кандидату на пост омбудсмана в 35 лет; а Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 5, ч. 1) – в 40 лет.
- · Образовательный ценз. Мировая практика свидетельствует о том, что омбудсман должен иметь высшее юридическое образование. Подобное положение закреплено в законодательстве Венгерской Республики[21], Литовской Республики[22], Республики Македония[23], Республики Молдова[24], Румынии[25], Республики Словения[26] и Эстонской Республики[27].
- Опыт работы в определенной сфере. Законодательство Литовской Республики устанавливает минимальный 10-тилетний стаж работы по юридической специальности, который должен иметь кандидат на пост омбудсмана[34]; Народный защитник Румынии - стаж работы не менее 18 лет в сфере юридической деятельности или высшего юридического образования[35].
- · Личные качества. Как правило, законодательство постсоциалистических государств Восточной Европы предъявляет высокие требования к моральным и нравственным качествам кандидатов на пост омбудсмана, устанавливая, что кандидат на должность омбудсман должен обладать либо «высокими моральными качествами» либо «безупречной репутацией». Подобное правило содержится в законодательстве Республики Албания[45], Республики Болгария[46], Боснии и Герцеговины[47], Латвийской Республики[48], Литовской Республики[49], Республики Польша[50], Словацкой Республики[51], Украины[52], Республики Черногория[53] и Эстонской Республики[54]. При этом, Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 5) уточняет, что не может быть назначено Уполномоченным лицо, имеющее судимость за совершение преступления, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Аналогичная норма закреплена и в Законе Словацкой Республике «О Государственном правозащитнике» (§ 4, ч. 4).
- · Иные требования. Закон Республики Армения «О Защитнике прав граждан» (ст. 3, ч. 1), Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 4, п. «е»), а также Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 5) предъявляют к кандидату на пост омбудсмана ценз оседлости. Закон Словацкой Республики указывает, что кандидат должен постоянно проживать на территории Республики, а законодательство Армении и Украины - требование проживать в соответствующем государстве в течение последних 5-ти лет.
- · Сроки рассмотрения вопроса о назначении омбудсмана. В законодательстве могут устанавливаться жесткие сроки для начала процедуры назначения омбудсмана. В Республике Черногория выдвижение кандидатов начинается не позднее, чем за 3 месяца[90], в Республике Албания[91], Республике Молдова[92] и Российской Федерации[93] не позднее, чем за 1 месяц, а в Республике Армения[94] - не позднее, чем за 40 дней до истечения срока полномочий предыдущего омбудсмана.
- · Особая процедура обсуждения кандидатов. Общим правилом является обсуждение кандидата на должность омбудсмана на пленарном заседании парламента или палаты, в компетенцию которой входит назначение омбудсмана. При этом предполагается, что кандидаты должны выступить с краткой программой предстоящей деятельности.
- · Порядок голосования по вопросу назначения омбудсмана. Во многих постсоциалистических государствах Восточной Европы предусмотрено, что для назначения омбудсмана требуется квалифицированное большинство (2/3) голосов депутатов парламента. В Албании и Армении установлено более высокое квалифицированное большинство голосов в 3/5 депутатов Парламента, необходимое для избрания омбудсмана на должность. Это положение призвано обеспечить омбудсману поддержку большинства членов парламента уже при его назначении на должность посредством достижения консенсуса по данному вопросу всех политических сил. Напротив, в Республике Болгарии, Республике Грузии, Латвийской Республики, Литовской Республике, Республике Македонии, Республике Молдове, Российской Федерации, Республике Польше, Украине, Республике Черногория и Эстонской Республике для назначения омбудсмана достаточно простого большинства голосов депутатов парламента.
- · Порядок вступления омбудсмана в должность. Омбудсман вступает в должность после принесения присяги, текст которой закреплен в соответствующих законах постсоциалистических государств.
- · Стойкая неспособность выполнять обязанности омбудсмана. Данное основание закреплено в Законе Республики Албания «О народном адвокате» (ст. 8, п. «d»); Законе Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека» (ст. 12, ч. 1, п. «с»); Законе Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» (ст. 15, ч. 5); Законе Республики Грузия «О Народном защитнике Грузии» (ст. 10, ч. 1, п. «b»); Законе Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г. (ст. 10 (ч. 1, п. 2); Законе Литовской Республики «О контролерах Сейма» (ст. 7, ч. 1, п. 4); Законе Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония» (ст. 8, ч. 1, п. 3); Законе Республики Молдова «О парламентских адвокатах» (ст. 9 (ч. 1, п. «г»); Законе Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан» (ст. 7, ч. 1, п. 2); Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 13, ч. 2); Законе Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа» (ст. 9); Законе Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека» (ст. 21); Законе Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 9, ч. 2, п. 4); Законе Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 18, ч. 1, п. 5); а также Законе Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» (§ 10). При этом законодательство, как правило, устанавливает требование документального подтверждения неудовлетворительного состояния здоровья омбудсмана, препятствующего ему в течение длительного времени (3 или 4 месяца подряд) исполнять должностные обязанности. Следует обратить внимание на тот факт, что в Эстонской Республики решение о невозможности Канцлером юстиции исполнять его обязанности принимается Верховным судом. В Латвии же, напротив, закон на устанавливает длительность неисполнения омбудсманом своих обязанностей. Таким образом, даже легкое заболевание может быть поводом для устранения правозащитника, «неугодного» парламенту.
- · Отказ прекратить деятельность, несовместимую с занятием
должности омбудсмана[147]. Наиболее детально порядок установления факта осуществления омбудсманом деятельности, несовместимой с замещением должности омбудсмана, а также его юридические последствия регламентированы в Законе Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам». Наличие конфликта интересов констатирует Государственное собрание в своем решении, принятом 2/3 голосов. Если выявлен конфликт интересов, определенный в ст. 5 Закона, относящийся к лицу, избранному Уполномоченным, оно ликвидирует такой конфликт в течение 10 дней со дня его избрания на эту должность. До этого момента лицо, избранное Уполномоченным, не может исполнять обязанностей, связанных с этой функцией. Если Уполномоченный не выполнит требования, представленного в пункте 1 до истечения установленного срока, Государственное собрание, по предложению любого члена Государственного собрания и после консультации с Комиссией по иммунитету и конфликту интересов, примет решение по вопросу о конфликте интересов. Для принятия решения о конфликте интересов необходимо 2/3 голосов членов Государственного собрания. Если в течение четырех лет с момента выбора Уполномоченного будет установлено, что в его случае есть основания для существования конфликта интересов, он также отстраняется от должности, а затем его полномочия могут быть прекращены в установленном законом порядке. - · Вступление в законную силу приговора суда. Как правило, в большинстве постсоциалистических государств вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием для прекращения полномочий омбудсмана[148]. Закон Республики Македония указывает на то, что Народный правозаступник освобождается от должности в случае обвинения его в совершении преступления, подлежащего безусловному наказанию лишением свободы на срок более пяти лет[149]. Защитник народа Румынии может быть отстранен от должности в результате нарушения Конституции и законодательства, однако досрочное прекращение полномочий в данном случае возможно путем решения, принятого большинством голосов в Сенате по предложению Постоянного бюро Сената, на основании доклада, представленного Комитетом по правовым вопросам, дисциплине, иммунитетам и узаконению[150].
- · Выражение омбудсману недоверия парламентом как основание прекращения полномочий омбудсмана установлено в законодательстве Литовской Республики[151]; Республики Молдова[152], Республики Хорватия[153]; Чешской Республики[154]. Данное основание не является типичным. При этом, полномочие 2/3 депутатов Кувенда Республики Албания инициировать отставку Народного адвоката не следует рассматривать как выражение недоверия, поскольку оно ограничено исключительно основаниями прекращения полномочий, установленными в законе[155].
- · Утрата гражданства соответствующего государства как основание досрочного прекращения полномочий омбудсмана установлено в законодательстве Армении[156]; Грузии[157]; Словакии[158]; Черногории[159]; Чехии[160]; Украины[161]; Хорватии[162]. Хотя данное основание закреплено в законодательстве лишь 7-ми государств, однако аналогичные нормы следует закрепить в законодательстве всех постсоциалистических государств. В противном случае возможно возникновение в деятельности омбудсмана конфликта между интересами государства его нового гражданства и государства, гражданином которого он был в момент вступления в должность омбудсмана.
- · Нарушение присяги является основанием отставки омбудсманов в Польше[163] и Украине[164]. Однако, как уже говорилось ранее, присяга омбудсмана включает в себя как юридические обязанности, так и обязательства морального характера. Текст присяги содержит весьма абстрактные формулировки и может толковаться депутатами весьма произвольно. Так, весной 1993 г., в период работы второго польского омбудсмана, профессора права Т. Зелинский, большая группа депутатов Сейма (более 100 человек) попытались сместить его с его поста. Они были недовольны заявлениями Т. Зелинского об опасности превращения Польши в теократическое государство, передачи им в Конституционный трибунал дел, касающихся абортов и преподавания религии в школе. Отказ спикера Сейма, который по закону Польши может инициировать отставку омбудсмана, поддержать эту инициативу предотвратил создание опасного для поставторитарных стран прецедента[165];
- · Достижение пенсионного возраста является основанием для прекращения полномочий парламентских адвокатов Республики Молдова[166], а также Защитника прав и свобод человека Республики Черногория[167].
- · Недобросовестное, непрофессиональное и пристрастное выполнения им обязанностей, вытекающих из занимаемой должности омбудсмана, является основанием прекращения полномочий Национального правозащитника Республики Македония[168], а также Защитника прав и свобод человека Республики Черногория[169].
- · Совершение позорящего проступка является основанием для прекращения полномочий омбудсмана в Латвии[171].
4. Конституционно-правовой статус омбудсмана
в России и постсоциалистических странах
В науке конституционного права статус – это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Как результат теоретического обобщения конституционно-правовой статус омбудсмана становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание его правового состояния как субъекта конституционно-правовых отношений. Статусные характеристики омбудсмана, как и иных субъектов права, служат инструментом исследования и упорядочения как касающихся их норм конституционного права и регулируемых ими общественных отношений, так и (в более широком смысле) положения субъектов в системе им подобных.
Конституционно-правовой статус складывается из нормативных характеристик субъекта правоотношений. Для однопорядковых субъектов он является общим, однотипным, равнозначным, стабильным. Конституционно-правовой статус – более широкое понятие. Он включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Такой статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация. Наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заключена в понятии его правового (юридического) статуса. Такой статус является видовым. Он всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Его основу чаще всего составляют конституционно-правовые нормы, фундаментальные и наиболее значимые положения, которые формализуются в конституционном и конституционно-правовом статусах как в составных частях структуры правового статуса[1].
Рассуждения о наборе элементов структуры правового статуса, в конечном счете, представляют собой попытку разрешить вопрос об «адекватности или неадекватности отражения данным понятием реальной правовой действительности, о полноте или неполноте охвата предмета», и с этих позиций «рост числа элементов в правовом статусе закономерен»[2]. Стремление обогатить правовой статус субъекта права, сделать его более насыщенным заставляет отдельных ученых создавать новые юридические конструкции.
На наш взгляд, категория «правовой статус» является идеальной, она раскрывает сущность и содержание правового состояния того или иного лица и демонстрирует его место в системе себе подобных, его носителями являются субъекты права.
Таким образом, конституционно-правовой статус омбудсмана - это предусмотренная нормами конституционного законодательства совокупность государственно-правовых установлений, определяющих положение данного государственно-правового института в системе иных субъектов конституционного права.
Характеристика конституционно-правового статуса омбудсмана включает следующие основные элементы:
- порядок назначения омбудсмана на должность и освобождения его от должности;
- его функции и полномочия;
- характеристика взаимодействия отношения с другими органами государственной власти, отношения с международными институтами международной правовой зашиты прав человека,
- ответственность омбудсмана за нарушение законодательства, устанавливающего его правовой статус и неисполнение обязанностей.
Определение правового положения омбудсмана в законодательстве России и постсоциалистических стран
Как правило, законодательство постсоциалистических государств Европы определяет правовое положение омбудсмана путем перечисления их задач, а также описания функций и полномочий. Так, например:
- ч. 1 ст. 60 Конституции Республики Албания 1998 г. устанавливает, что «Народный Адвокат защищает права, свободы и законные интересы личности от противозаконных или неправильных действий или бездействия государственных административных органов». Аналогичная норма содержится и в ч. 1 ст. 2 Закона «О народном адвокате»;
- в соответствии со ст. 43 (ч. 1) Конституции Республики Грузии 1995 г. «на территории Грузии надзор за защитой прав и свобод личности осуществляет Народный защитник Грузии». Таким образом, законодательство не определяет организационную форму данного института, устанавливая только его основную функцию;
- ст. 1, ч. 2 Закона Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» гласит, что «Защитник прав и свобод человека (в дальнейшем - Защитник) должен защищать права и свободы человека»[3].
В ряде законов постсоциалистических государств содержится определение организационно-правовой формы института омбудсмана. Так, Закон Боснии и Герцеговины «Об омбудсмане по правам человека» (ст. 1, ч. 1) определяет омбудсмана по правам человека Боснии и Герцеговины как «независимое учреждение, введенное с целью утверждения верховенства права и принципов хорошего управления и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц…»[4].
В законодательных актах ряда государств институт омбудсмана определяется как государственный орган.
- Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония» (ст. 2) определяет национального правозащитника как «орган Республики, защищающий конституционные и законные права граждан в случае их нарушения органами государственной администрации или другими органами и учреждениями, осуществляющими публичную власть»[5];
- Конституция Словацкой Республики (ст. 151а) определяет Государственного правозащитника как «независимый орган, который участвует … в охране основных прав и свобод физических и юридических лиц …»[6].
В законодательстве иных государств институт омбудсмана характеризуется как должность:
- Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан» (ст.1, ч. 1) характеризует Уполномоченного по правам граждан как должность[7];
- аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - «должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации … учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»[8];
- Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 8) указывает, что Государственный правозащитник является государственной должностью[9].
Законодательство пятой группы постсоциалистических государств институт омбудсмана определяется как должностное лицо:
- Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» определяет омбудсмана как «самостоятельное и незаменимое должностное лицо, которое осуществляет защиту прав и свобод человека»[10];
- Закон Латвийской Республики от 25 апреля 2006 г. «Об омбудсмане» определяет омбудсмана как «должностное лицо назначаемое в порядке предусмотренном настоящим законом, выполняющие функции и задачи определенные настоящим законом»[11];
- Закон Украины от 23 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» (ст. 4) определяет Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека как «должностное лицо, статус которого определяется Конституцией Украины, настоящим Законом, Законом Украины «О государственной службе»[12].
Следует заметить, что определение омбудсмана как «должности» обезличивает данный государственный институт, что не соответствует его сущности. Определение омбудсмана как должности означает только тот факт, что в государственном аппарате для данного института предусмотрено определенное законом место. Однако, на практике, омбудсман всегда выполняет свои полномочия лично. Следует отметить, что поскольку омбудсман не наделен властными полномочиями, эффективность его работы во многом определяется личностью, занимающей этот высокий пост. Более правильной представляется характеристика статуса омбудсмана как должностного лица, т.е. лица, осуществляющего функции представителя государственной власти[13]. Если же согласиться с мнением Л.В. Тихомировой и М.Ю. Тихомирова о том, что государственным органом может быть не только организация, но и гражданин, выступающий от имени государства, наделенный государственными полномочиями, уполномоченный государством на осуществление его задач и функций в определенной сфере[14], то возможно определить омбудсмана как единоличный государственный орган. Омбудсман является именно органом государства, а не государственным учреждением, поскольку он не столько выполняет «управленческие, социально-культурные или иные функции»[15], но наделен государственными полномочиями и участвует в осуществлении важной функции государства – обеспечении и защите прав и законных интересов человека и гражданина.
Порядок назначения омбудсмана и прекращения его полномочий
Процедура назначения омбудсмана очень важна, так как она во многом определяет степень его будущей независимости. Собственно говоря, именно в зависимости от процедуры назначения и выделяют два основных типов омбудсмана – «парламентский» и «исполнительный», причем второй тип нередко называют еще и «квазиомбудсманом».
При характеристике порядка назначения омбудсмана необходимо остановиться на следующих вопросах: 1) органы, назначающие омбудсмана; 2) требования, предъявляемые к кандидатам на пост омбудсмана; 3) порядок выдвижения кандидатов на должность омбудсмана; 4) порядок принятия решения по данному вопросу; 5) порядок вступления омбудсмана в должность.
Органы, назначающие омбудсмана.
Во всех постсоциалистических государствах Восточной Европы Омбудсман назначается парламентом государства (либо одной из его палат). Преимущества парламентского варианта назначения очевидны: административное влияние на процесс назначения омбудсмана ограничивает de jure и de facto независимость службы. Исключением был коллективный омбудсман Боснии и Герцеговины, который в соответствии с Дейтонскими соглашениями 1996 г.
Существует несколько вариантов назначения омбудсмана (таблица 7).
Таблица 7.
|
Омбудсман назначается парламентом в целом |
однопалатным парламентом |
Республика Албания, Республика Армения, Республика Болгария, Венгерская Республика, Республика Грузия, латвийская Республика, Литовская Республика, Республика Македония, Республика Молдова, Словацкая Республика, Республика Словения, Украина, Республика Хорватия, Республика Черногория, Эстонская Республика |
|
двумя палатами парламента |
отдельными решениями Палаты представителей и Дома Народов - палат Парламента Боснии и Герцеговины; на совместном заседании Парламента Чешской Республики |
|
|
Омбудсман назначается одной из палат парламента |
нижней палатой парламента с согласия верхней |
Республика Польша |
|
нижней палатой парламента |
Российская Федерация |
|
|
верхней палатой парламента |
Румыния |
В случае если омбудсман назначается не парламентом в целом, а какой-либо из его палат, возможно возникновение проблем при осуществлении им взаимодействия с той из палат парламента, которая не принимала участие в его назначении, вопросов о легитимности этого государственного института, и даже о возможности осуществления парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – поскольку омбудсман представляет не весь парламент, а только его часть. Данные проблемы неоднократно возникали в процессе функционирования Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Следует также заметить, что особенности конституционного распределения полномочий между палатами Федерального Собрания Российской Федерации послужили препятствием для учреждения в Российской Федерации института специализированного омбудсмана – Уполномоченного по правам национальных и религиозных меньшинств, который должен был назначаться Советом Федерации.
На основании изложенного полагаем, что более оправданным представляется назначение омбудсмана как органа парламентского контроля парламентом в целом. В том случае, если парламент состоит из 2-х палат, заседающих раздельно, омбудсман должен назначаться решением каждой из палат.
Требования, предъявляемые к кандидату на пост омбудсмана.
Как уже упоминалось ранее, спецификой института омбудсмана является высокая степень его персонифицированности. И действительно, в условиях, когда основной его силой, властью, является власть авторитета, свойства личности омбудсмана, степень его известности в обществе и общественного уважения играют очень большую роль. С другой стороны, так как основанием для приема жалоб является ненадлежащее администрирование – при отсутствии четких стандартов администрирования надлежащего, то на омбудсмана ложится высокая степень ответственности в определении этого самого понятия – ненадлежащего администрирования. Для этого он должен обладать серьезным опытом реальной управленческой деятельности, а не только хорошим знанием законов[17].
Поскольку омбудсман является независимым государственным институтом, участвующим в осуществлении одной из важнейших государственных функций, то к кандидату на этот пост предъявляются достаточно высокие требования. Законодательное закрепление именно таких требований направлено, во-первых, на обеспечение надлежащего исполнения омбудсманом принадлежащих ему функций и полномочий, во-вторых, на обеспечение его независимости при осуществлении должностных обязанностей (омбудсман должен самостоятельно принимать решения в рамках его должностных полномочий). В-третьих, поскольку омбудсман не обладает властными полномочиями, то убедить органы публичной власти в правильности избранной правовой позиции может лишь лицо, обладающее высокими профессиональными и личными качествами и пользующееся авторитетом и уважением значительной части общества.
К кандидату на пост омбудсмана предъявляются следующие требования.
Законодательство Республики Албания, Венгерской Республики, Литовской Республики, Республики Македония, Республики Польша, Румынии, Республики Словения, Республики Хорватия Республики Черногория и Эстонской Республики не закрепляет возрастного ценза, однако предполагается, что омбудсманом может быть назначен человек, достигший средних лет, поскольку он должен иметь высшее образование и определенный стаж работы.
При этом в законодательстве Венгерской Республики требования к образованию кандидата на пост омбудсмана еще более ужесточаются, по сравнению с общепринятыми в постсоциалистических государствах Восточной Европы: кандидат на пост Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам должен получить юридическое образование в университете и обладать «выдающимися теоретическими знаниями»[28]. Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике» (ст. 5) также содержит дополнительные требования к квалификации кандидата на эту должность – он должен иметь квалификацию, необходимую для занятия должности в органах государственной администрации. В Румынии и Республике Словения к образовательным характеристикам омбудсманов предъявляются такие же требования, что и к судьям Конституционных судов[29]. Закон Республики Хорватия «Об Уполномоченном правозащитнике» (ст. 16) также предъявляет более жесткие требования к кандидату на пост Уполномоченного правозащитника – он должен быть дипломированным адвокатом, т.е. не только получить высшее юридическое образование, но и пройти квалификационный экзамен в адвокатской палате[30].
В остальных постсоциалистических государствах Европы законодательство не предъявляет столь высоких требований к уровню правовых знаний кандидата на должность омбудсмана. Так, в законодательстве Албании, Армении, Боснии и Герцеговины, а также Чешской Республики вообще умалчивается о наличии высшего образования у кандидата. Закон Республики Албания «О Народном адвокате» (ст. 3) указывает, что кандидат на должность омбудсмана должен иметь «выдающиеся знания и достижения в области прав и свобод человека», а также «отличаться профессиональными навыками». Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике» (§ 2) говорит о том, что к кандидату на должность Государственного правозащитника предъявляются те же требования, что и к кандидату на пост Сенатора Чешской Республики.
Закон Республики Болгария «Об Омбудсмане» (ст. 9) указывает на то, что кандидат на должность омбудсмана должен иметь высшее образование. Аналогичное положение содержится и в законодательстве Латвии[31]. Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» в ст. 12 устанавливает, что кандидат на пост омбудсмана должен получить высшее образование в университете и иметь высокий профессиональный уровень. Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 4) говорит о том, что кандидат должен обладать уровнем образования «гарантирующим, что он будет надлежащим образом исполнять» соответствующие должностные обязанности.
В ряде законодательных актов закрепляются не только формальные требования к стажу работы, но дается и качественная характеристика опыта работы, необходимого для занятия должности омбудсмана. Согласно Закону Республики Македония «О Национальном правозащитнике» (ст. 5) лицо, претендующее на должность правозащитника, должно иметь, по крайней мере, 9-тилетний опыт работы в профессии юриста, а также подтвержденную документами деятельность в области защиты гражданских прав. Закон Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» указывает, что кандидат должен иметь 10-тилетний опыт работы по юридической специальности и «большой опыт в проведении и контроле производства по делам о защите конституционных прав»[36]. Уполномоченный правозащитник Республики Хорватия должен иметь минимальный стаж работы 15 лет в юридической профессии и авторитет среди юристов[37].
Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» (§ 6) не предъявляя никаких особых требований к стажу работы по юридической специальности, говорит о том, что это должностное лицо должно быть «опытным и авторитетным юристом»[38]. Закрепление подобных высоких требований к опыту работы по юридической специальности обусловлено необходимостью обеспечения наиболее полной реализации принципа независимости омбудсмана, а также его высокого авторитета среди лиц публичной власти.
Законодательство Латвии, не устанавливая требований к опыту работы по юридической специальности, указывает, тем не менее, что кандидат на должность омбудсмана должен иметь «познания и опыт в правоприменительной деятельности»[39].
В противоположность данной тенденции законодательство Албании[40], Боснии и Герцеговины[41], России[42], Украины[43] и Черногории[44] указывает лишь на то, что кандидат на должность омбудсмана должен обладать опытом защиты прав человека. Близкое к данное норме положение содержится в законодательстве Словацкой Республики.
Законодательство Армении также не устанавливает образовательного ценза по отношению к кандидату на должность омбудсмана, но не определяет и никаких иных требований к опыту правозащитной деятельности или юридической практики. Закон Республики Армения «О Защитнике прав человека» (ст. 3, ч. 1) гласит, что кандидат на должность омбудсмана должен «иметь высокий авторитет в обществе».
Это также объясняется историческими условиями становления института омбудсмана в данных государствах.
Законодательство Румынии[55] и Республики Словения[56] указывают, что к личности кандидатов на пост омбудсмана предъявляются такие же требования, как к кандидатам в судьи Конституционных судов данных государств. Законодательство Чешской Республики[57] несколько снижает уровень требований к личным качествам Государственного правозащитника – они должны быть такими же, как у Сенатора Чешской Республики;
Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах» (ст. 5), не предъявляя никаких требований к моральному облику кандидата на соответствующую должность, определяет, что парламентским адвокатом может быть назначено лицо, пользующееся высоким авторитетом в обществе. Аналогичная норма содержится и в ст. 3 (ч. 1) Закона Республики Армения «О Защитнике прав человека». Данная норма при сложившемся уровне правовой культуры выглядит несколько двусмысленной. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не предъявляет никаких требований к личностным качествам кандидата на пост омбудсмана.
Свободное владение государственным языком требуется от кандидатов на пост Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека[59] и Канцлера юстиции Эстонской Республики[60].
Возможность допуска к государственной тайне является дополнительным требованием к кандидату на должность омбудсмана в Латвии[61].
Наибольший интерес вызывает требование к кандидату на пост омбудсмана, закрепленное в Законе Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам». Статья 3 (ч. 3) данного закона запрещает занимать пост Уполномоченного лицу, которое на протяжении 4-х лет, предшествующих предложению об избрании на эту должность, выполняло функцию члена Государственного собрания, Президента Республики, судьи Конституционного суда, члена Правительства, Государственного секретаря, заместителя Государственного секретаря, члена совета местных органов власти, комиссара Республики, нотариуса, государственного обвинителя, профессионального члена вооруженных сил, полиции или органов полиции или было работником партии. Таким образом обеспечивается несвязанность омбудсмана с государственным аппаратом или политическими партиями, что является дополнительной гарантией независимости омбудсмана от воздействия подконтрольных ему органов и лиц публичной власти, а также от политических влияний.
Порядок выдвижения кандидатов на пост омбудсмана.
Мировая практика знает разнообразные способы выдвижения кандидатуры омбудсмана. Субъектами выдвижения, как правило, выступают высшие должностные лица государства, представительные органы, а в некоторых случаях рекомендации исходят и от представителей судебной власти.
В постсоциалистических государствах Восточной Европы существует несколько способов выдвижения кандидатов на должность омбудсмана, которые представлены в таблице 8.
Таблица 8
|
Правом выдвигать кандидатов обладает 1 субъект |
глава государства |
Босния и Герцеговина[62]; Венгерская Республика[63]; Республика Словения[64] |
|
председатель парламента |
Литовская Республика[65] |
|
|
Правом выдвигать кандидатов обладают несколько субъектов |
глава государства |
Республика Грузия[66]; Республика Молдова[67]; Российская Федерация[68]; Чешская Республика[69] |
|
верхняя палата парламента |
Российская Федерация[70]; Чешская Республика[71] |
|
|
председатель парламента |
Республика Польша[72] |
|
|
группы депутатов |
Республика Албания[73], Республика Армения[74], Республика Болгария[75], Республика Грузия[76]; Латвийская Республика[77]; Республика Молдова[78]; Словацкая Республика[79]; Республика Польша[80]; Российская Федерация[81]; Украина[82] |
|
|
парламентские фракции |
Республика Грузия[83]; Румыния[84] |
|
|
компетентный орган парламента |
Республика Черногория[85] |
|
|
правительство |
Республика Молдова[86] |
|
|
отдельные депутаты |
Российская Федерация[87] |
Оба этих способа имеют свои достоинства и свои недостатки. В первом случае, в особенности, если право предлагать кандидатов принадлежит президенту, может быть нарушен принцип независимости омбудсмана. Второй случай предполагает возможность выдвижения нескольких кандидатур. С одной стороны, такое правило является демократичным, с другой - может привести к затягиванию процесса выбора кандидатуры, поддерживаемой различными группами. Однако, второй способ выдвижения кандидатов в большей степени соответствует международным стандартам национальных правозащитных институтов, которые предполагают участие в выдвижении кандидатов на должность омбудсмана для неправительственных правозащитных организаций, философских и религиозных течений, университетов[88]. При этом, законодательно право институтов гражданского общества участвовать в предложении кандидатов на должность омбудсмана закреплено лишь в Черногории[89].
Порядок принятия решения по вопросу о назначении омбудсмана.
Процедура обсуждения кандидатов на должность омбудсмана в парламенте и принятия решения по данному вопросу должна быть построена таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить назначение наиболее достойного кандидата, с другой - гарантировать ему поддержку большинства членов парламента и, соответственно, консенсус всех политических сил по данному вопросу, с третьей - реализовать принцип непрерывности функционирования этого института.
Для решения данных задач установлен целый ряд процедурных правил.
В российских условиях срок в 1 месяц представляется недостаточным. Действующий Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации был назначен на должность по истечении 8-ми месяцев после истечения полномочий предыдущего[95].
В Республике Словения процедура избрания омбудсмана начинается не позже, чем за 6 месяцев до истечения срока полномочий действующего омбудсмана[96]. В таком случае гарантируется не только непрерывность функционирования института омбудсмана, но и обеспечивается легитимность замещения лицом соответствующего поста - предполагается, что лицо, не будет замещать пост омбудсмана после истечения срока полномочий.
В Украине выдвижение кандидатов на должность Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека начинается не позднее, чем через 20 дней после истечения срока полномочий его предшественника[97], в Республике Болгария – не позднее, чем за 2 месяца до истечения полномочий омбудсмана[98]; а Боснии и Герцеговине - не позднее, чем за 3 месяца[99].
В Республике Польша не закреплены сроки рассмотрения вопроса о назначении Уполномоченного по правам граждан Сеймом, но установлены сроки рассмотрения данного вопроса Сенатом, который в течение месяца со дня передачи ему постановления Сейма должен выразить согласие на назначение Уполномоченного. Если Сенат не примет постановления в течение одного месяца, считается, что он выразил свое согласие. Если Сенат отказывает в согласии на назначение омбудсмана, Сейм назначает на эту должность другое лицо[100].
Наиболее регламентированы сроки назначения на должность Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам в Венгерской Республике. В соответствии с Законом LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» новый омбудсман должен быть избран до истечения 3 месяцев со дня прекращения мандата его предшественника. Если Государственное собрание не выберет рекомендованного лица, Президент Республики предложит в течение 30 дней новую кандидатуру. Если в этот период кончается срок полномочий Государственного собрания, избрание Уполномоченного произойдет в течение одного месяца после первого заседания вновь избранного Государственного собрания[101].
В законодательстве Республики Грузии установлены сроки окончания процедуры назначения омбудсмана. Так, в соответствии со ст. 9 (ч. 1) Закона Республики Грущии от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии» парламент Грузии должен избрать Народного защитника не ранее чем 60 дней до даты истечения срока полномочий предыдущего Народного защитника или не позднее, чем через 30 дней после даты истечения срока его полномочий.
Данные правила в полной мере обеспечивают непрерывность функционирования института омбудсмана.
Следует заметить, что в Латвийской Республике, Литовской Республике, Республике Македония, Румынии, Словацкой Республике, Чешской Республике и Эстонской Республике сроки рассмотрения вопроса о назначении омбудсмана законодательно не закреплены.
В ряде государств установлена процедура предварительного заслушивания кандидатов на пост омбудсмана в комитетах и комиссиях парламента. Так, в Венгерской Республике кандидаты на пост Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам должны быть заслушаны Конституционной комиссией, Комиссией законодательства и юстиции, а также Комиссией по правам человека, национальных меньшинств и религиозным вопросам[102]. В Румынии, кандидаты, представленные парламентскими фракциями предварительно рассматриваются постоянным бюро Сената, а затем те, которые были одобрены этим органом, обсуждаются Комиссией Сената по правовым вопросам, дисциплине, иммунитетам и узаконению[103]. В Республике Молдова по каждой из кандидатур парламенту составляется мотивированное заключение парламентской Комиссии по правам человека и национальным меньшинствам[104]. Данная процедура позволяет максимально оптимизировать процесс назначения омбудсмана, в таких случаях парламент начинает обсуждение кандидатов на пост омбудсмана не с «чистого листа», а имея на руках мнение парламентских органов.
В Российской Федерации, напротив, обсуждение кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека производится исключительно на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания. По итогам обсуждения депутаты принимают решение о включении кандидатов в список для тайного голосования. Такая процедура весьма демократична, но усложняет процесс назначения Уполномоченного по правам человека[105]. Аналогичные правила закреплены и в законодательстве Грузии[106] и Украины[107].
Текст присяги свидетельствует о том, что омбудсман принимает на себя не только правовые, но и нравственные обязательства. Присяга символизирует высокую ответственность омбудсмана за принимаемые решения.
В Республике Польша[108] и Румынии[109] при принесении омбудсманом присяги может быть произнесена также религиозная клятва.
Присяга омбудсмана имеет важное юридическое значение, поскольку означает вступление его в должность. Однако законодательство постсоциалистических государств, как правило, не предусматривает последствий отказа лица, назначенного на должность омбудсмана, от принесения присяги или принесения ее с оговорками. Полагаем, что следует законодательно закрепить положение о том, что отказ лица, назначенного парламентом на должность омбудсмана, от принесения присяги или принесение ее с оговорками приводит к недействительности назначения омбудсмана, восприняв при этом опыт Словацкой Республики[110] и Чешской Республики[111].
Поскольку спецификой института омбудсмана является высокая степень его персонифицированности, основой его «власти», является сила авторитета, свойства личности омбудсмана, степень его известности в обществе и общественного уважения играют очень большую роль. В этой связи представляется возможным рассмотреть конкретные личности, замещавшие должность омбудсмана в отдельных постсоциалистических государствах Восточной Европы.
Так, например, в Республике Польша, на пост омбудсмана традиционно назначались ученые-юристы, например, профессора Э. Лентовска, Т. Зелинский, А. Цолль[112].
В ряде иных постсоциалистических государств Европы, в частности, в государствах – бывших республиках СССР существует иная тенденция выбора кандидатов на должность омбудсмана. Эта государственная должность рассматривается депутатами парламентов, руководителями государственных органов, а также иными участниками политического процесса как некий «политический ресурс», который может быть использован для достижения политических целей.
Ярким примером такого «потребительского отношения» к институту омбудсмана является процесс назначения на должность трех омбудсманов в Российской Федерации. Так, первым Уполномоченный по правам человека был назначен видный правозащитник и депутат Государственной Думы С.А. Ковалев. Впоследствии, традиция назначать на должность Уполномоченного по правам человека действующих депутатов Государственной Думы или лиц, покинувших этот пост, была продолжена. При этом, предполагалось, что, будучи «выходцем» из числа депутатов парламента, омбудсман будет пользоваться его поддержкой. Однако первый российский омбудсман исполнял свои обязанности не более года, после чего был отправлен в отставку по политическим мотивам.
Вторым российским омбудсманом стал О.О. Миронов - депутат Государственной Думы от резко оппозиционной Президенту РФ Коммунистической партии РФ. Он был одним из очень немногих Уполномоченных по правам человека на постсоциалистическом пространстве, кандидатура которого не была поддержана главой государства. Российская правозащитная общественность в начале деятельности О.О. Миронова на посту омбудсмана резко протестовала против его назначения и фактически, бойкотировала институт в целом. При этом, в 1998-2003 г. омбудсман не получал существенной поддержки как со стороны российского парламента, так и со стороны Президента Российской Федерации. Третий омбудсман России был назначен в 2003 г. по рекомендации Президента РФ Государственной Думой РФ, в которой конституционное большинство депутатских мандатов принадлежит пропрезидентской партии «Единая Россия»[114].
Таким образом, назначение омбудсмана парламентом, наряду с многочисленными достоинствами, имеет и свои недостатки – должность омбудсмана может стать объектом «политического торга», а сам омбудсман – стать участником политического процесса. Данное обстоятельство не только является нарушением принципа политической нейтральности, но и снижает эффективность деятельности данного института.
Сроки полномочий омбудсмана.
Все омбудсманы постсоциалистических государств Восточной Европы назначаются на определенный срок.
Таблица 9.
Сроки полномочий омбудсманов
|
4 года |
Литовская Республика[115], Румыния[116] |
|
5 лет |
Республика Албания[117], Республика Болгария[118], Босния и Герцеговина[119], Республика Грузия[120], Латвийская Республика[121], Республика Молдова[122], Республика Польша[123], Российская Федерация[124], Словацкая Республика[125], Украина[126] |
|
6 лет |
Республика Армения[127], Венгерская Республика[128], Республика Словения[129]; Республика Черногория[130]; Чешская Республика[131] |
|
7 лет |
Эстонская Республика[132] |
|
8 лет |
Республика Македония[133]; Республика Хорватия[134] |
Сроки назначения (избрания) омбудсмана варьируются в различных странах и определяются условиями построения и функционирования высших органов государственной власти. В большинстве государств могут быть переизбраны или назначены на второй срок. Исключение составляют Закон Республики Армения «О Защитнике прав граждан» и Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», которые умалчивают о возможности повторного назначения одного и того же лица на соответствующую должность. При этом одно и то же лицо не может занимать должность омбудсмана более 2-х сроков, за исключением Народного адвоката Республики Албания[135], контролеров Сейма Литовской Республики[136], Омбудсмана по правам человека Республики Словения[137] и Уполномоченного правозаступника Республики Хорватия[138], Защитника прав и свобод человека Республики Черногория[139] число переизбраний которых в законодательстве не ограничено. Ни в одном из государств не реализовано предложение о пожизненном назначении омбудсманов, ибо это поставило бы под сомнение их социальную отзывчивость.
А.Ю. Сунгуров полагает, что существует прямая зависимость между величиной срока омбудсмана и степенью его независимости - чем больше этот срок – тем больше его независимость[140].
Как правило, срок полномочий омбудсмана больше на год или несколько лет, чем срок полномочий парламента – это правило призвано обеспечить большую независимость омбудсмана от парламента.
Прекращение полномочий омбудсмана
Истечение срока полномочий омбудсмана, как правило, означает прекращение его полномочий. Исключение составляют Омбудсман Республики Болгария[141], Уполномоченный по правам граждан Республики Польша[142] и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации[143], полномочия которых продолжаются до вступления в должность вновь избранных омбудсманов.
В Республике Албания полномочия омбудсмана в период между истечением срока полномочий и назначением нового омбудсмана исполняет тот из его заместителей («Уполномоченных»), которые имеет больший срок службы в данной должности[144].
Досрочное прекращение полномочий омбудсманов возможно в случае добровольной отставки или осуществляется назначившими их законодательными органами в исключительных случаях.
Основания досрочного освобождения омбудсманов от должности закреплены в законодательстве.
В Республике Армения для досрочного прекращения полномочий омбудсмана «по состоянию здоровья» необходимо решение суда о признании его недееспособным[145]. Недееспособность является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий грузинского омбудсмана[146].
Отметим также, что законодательство Республики Армения, Литовской Республики, Республики Македония, Республики Молдова, Республики Польша, Республики Хорватия и Эстонской Республики содержит требование о несовместимости, но не указывает на какие-либо последствия отказа омбудсмана прекратить запрещенную законом деятельность.
Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., в ст. 10 (п. 5) устанавливает в качестве основания для освобождения омбудсмана от занимаемой должности «избрание или назначение на иную должность», таким образом, если следовать буквальному толкованию данной нормы, обудсман может совмещать занятие должности с другими видами деятельности и замещением других должностей в том случае, если он уже осуществлял их до назначения на должность омбудсмана.
Законодательство Республики Польша не устанавливает последствий осуждения омбудсмана за совершение уголовного преступления.
Выражение недоверия парламентом как основание прекращения полномочий омбудсмана предполагает практически полную зависимость последнего от парламента, а значит, от соотношения политических сил в высшем законодательном органе государства. Таким образом, данное основание может расцениваться как нарушение принципа политической нейтральности омбудсмана. При этом наибольшее сомнение вызывает полномочие председателя Парламента Чешской Республики единолично решать вопрос об отставке Государственного правозащитника.
Некоторой гарантией независимости омбудсмана от политической ситуации в парламенте служит установление правила о том, что решение о выражении недоверия омбудсману должно быть принято квалифицированным большинством голосов избранных депутатов (Республика Молдова).
В законодательстве Латвийской Республики установлено близкое основание для освобождения омбудсмана от занимаемой должности – неисполнение им своих обязанностей «без уважительной причины»[170].
Для понимания степени независимости омбудсмана в процессе его деятельности важно также знать процедуру его отстранения от должности.
Решение о досрочном прекращении полномочий омбудсмана принимается большинством голосов депутатов парламента или палаты, назначившей омбудсмана. В Боснии и Герцеговине[172]; Венгерской Республике[173] и Республике Словения[174] принимается квалифицированным большинством в 2/3 депутатов парламента; в Республике Албания[175] и Республике Польша[176] - квалифицированным большинством в 3/5, что является гарантией его независимости от политических течений в парламенте.
Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г. (ст. 10, ч. 2) устанавливает, что предложения по освобождению омбудсмана от должности должно исходить от 5-ти депутатов Сейма, однако ни процедуры принятия решения о прекращении полномочий омбудсмана, ни процедуры принятия решения об освобождении омбудсмана от должности на устанавливает.
Законодательство Республики Черногория различает «окончание» полномочий омбудсмана и «освобождение» его от должности[177]. В первом случае прекращение полномочий омбудсмана происходит по объективным причинам; во втором – по причине совершения омбудсманом конституционного деликта. Таким образом, в первом случае решение Народного собрания о прекращении полномочий омубдсмана имеет «технический» характер, во втором – мы имеем дело с импичментом омбудсмана как мерой конституицонной ответственности. Поэтому Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» в ст. 20 (ч.ч. 2-5) устанавливает процедуру применения к омбудсману меры конституционной ответственности. В частности, Процедура для освобождения Защитника от должности начинается по инициативе 1/3 депутатов парламента, решение принимается простым большинством голосов. Компетентный орган Народного собрания должен провести предварительное расследование по факту конституционного деликта, предоставляя Защитнику возможность объясниться. После завершения «предварительного расследования» компетентный орган должен представить Народному собранию обоснованное предложение о применении импичмента, а также предоставить омбудсману право объясниться перед парламентом.
Следствием досрочного прекращения омбудсмана является начало процедуры замещения данной вакантной должности. Новый омбудсман назначается на полный срок.
Организационная структура института омбудсмана.
Общим правилом построения организационной структуры института омбудсмана, в т.ч. и в постсоциалистических государствах, является наличие одного лица, замещающего данную государственную должность, что обусловлено рядом причин. В частности, бюджетных средств в постсоциалистических странах, как правило, всегда не хватает, и создание коллективного омбудсмана непрактично. С другой стороны, сопротивление со стороны традиционных государственных структур предлагаемой инновации везде достаточно сильно, поэтому преодолевать это сопротивление логичнее одной командой, а не несколькими[178].
В рамках модели индивидуального омбудсмана также возможны варианты организационной структуры нового института. Критерием может служить наличие или отсутствие назначаемого парламентом по предложению самого омбудсмана одного или нескольких заместителей. Заместители омбудсмана существуют у омбудсманов Республики Албания, Республики Болгария, Венгерской Республики, Республики Грузия, Латвийской Республики, Республики Македония, Республики Польша, Республики Словения, Румынии, Республики Хорватия, Республики Черногория, Чешской Республики. При этом количество заместителей колеблется от одного (Республика Болгария, Венгерская Республика, Чешская Республика) до четырех (Республика Словения). В Республике Македония число заместителей Национального правозащитника определяется Парламентом по предложению самого омбудсмана[179]. Аналогичное положение закреплено и в законодательстве Черногории[180].
Основной целью учреждения должности заместителя омбудсмана является исполнение обязанностей омбудсмана в период его временного отсутствия или приостановления полномочий, что обеспечивает непрерывное функционирование института омбудсмана. Однако, омбудсман может наделить одного или нескольких своих заместителей правом выполнять отдельные его полномочия[181]. Так, например, до 2000 г. функции Уполномоченного по правам ребенка в Республике Польша выполнял заместитель Уполномоченного по гражданским правам[182]. В настоящее время один из заместителей Омбудсмана по правам человека Республики Словения специализируется на защите прав граждан в сфере социальной защиты, а также семьи и детей[183].
Интересен институт Специальных уполномоченных в аппарате Народного адвоката Республики Албания. В соответствии со ст. 31 Закона Республики Албания «О народном адвокате», албанский омбудсман назначает 3-х Специальных уполномоченных, каждый из которых руководит одной из 3-х «секций» в аппарате омбудсмана:
a) секцией органов центральной администрации, органов местного самоуправления и иных лиц, осуществляющих публичные полномочия;
b) секцией полиции, секретной службы, тюрем, вооруженных сил и судебной власти;
c) общей секцией, рассматривающей жалобы, не входящие в ведение двух других секций, а также осуществляющей сотрудничество с неправительственными организациями, а также научную деятельность в области прав и свобод человека.
В период между прекращением полномочий Народного адвоката один из Специальных уполномоченных исполняет его обязанности, но в остальное время – осуществляет только полномочия, отнесенные к его собственной компетенции.
У омбудсманов Российской Федерации, Словацкой Республики Украины и Эстонской Республики заместители отсутствуют. По мнению Н. Карпачевой – Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека - заместитель омбудсмана не нужен, так как он создает дополнительный центр власти в аппарате и может стать источником разногласий[186]. С другой стороны, его отсутствие делает омбудсмана практически незаменимым – ни один служащий из его аппарата, который заменяет омбудсмана, в период отпуска и болезни, не обладает легитимностью утвержденного парламентом заместителя. А.Ю. Сунгуров полагает, что положительным следствием учреждения должности заместителя омбудсмана является то, что работа на данной посту может стать хорошей школой для того, чтобы этот человек затем успешно выполнять функции омбудсмана[187].
Коллективный институт омбудсмана достаточно редко встречается в постсоциалистических государствах Восточной Европы. Как правило, учреждение коллективного института омбудсмана происходит под сильным влиянием зарубежного опыта – воздействием эффективного Омбудсмана юстиции Швеции. Так, институт омбудсмана в Литовской Республике, как уже было отмечено в § 1 главы 1, состоит из 5 равноправных контролеров Сейма. Обязанности между контролерами Сейма разделены следующим образом:
- 2 из них контролируют служащих и должностных лиц государственных органов исполнительной власти;
- 3– должностных лиц местной администрации, местного самоуправления и муниципальных служащих[188].
Парламентские адвокаты Республики Молдова совместно со вспомогательным персоналом образуют самостоятельное правозащитное учреждение – Центр по правам человека, директором которого является 1 из парламентских адвокатов[189]. При этом, ничего не известно о специализации парламентских адвокатов по сферам общественной жизни или о разделении компетенции между ними территориальному принципу.
Учреждение коллективного омбудсмана в Боснии и Герцеговине обусловлено необходимостью равного представительства в данном государственном органе от каждой населяющей данное государство национальной общины. Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека» (ст.ст. 1, 2, и 8) также указывает на равенство прав всех членов института омбудсмана, а также подчеркивает, что распределение дел между ними не должно происходить на основе принципа этнической принадлежности. При вынесении решений, направлении рекомендаций и сообщений, омбудсманы действуют совместно.
5. Функции и полномочия омбудсманов в России
и постсоциалистических странах
Под функциями омбудсмана, как и под функциями иных органов государства следует понимать основные направления реализации его компетенции в соответствии с его местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества[190]. Полномочия омбудсмана, также как и полномочия иных государственных органов представляют собой законодательно закрепленные права (и одновременно обязанности), действовать определенным в законе способом[191].
Правозащитная функция омбудсмана
Главной функцией омбудсманов постсоциалистических государств, как это следует из анализа их конституционных актов и законодательства, является защита основных прав и свобод человека и гражданина[192]. Вместе с тем, закрепление данной функции в нормативных правовых актах отдельных государств имеет определенную специфику. Так, в компетенцию Национального правозащитника Республики Македонии входит охрана конституционных и законных прав граждан[193]; а Государственный правозащитник Словацкой Республики является органом, который участвует в охране основных прав и свобод физических и юридических лиц[194].
При этом следует иметь ввиду, что в юридической науке принято различать понятия «защита конституционных прав и свобод человека и гражданина», их «охрана» или «обеспечение»[197]. Понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита». Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами[198]. Представляется правильной позиция, в соответствии с которой под «охраной» понимаются взаимосвязанные меры, направленные на предупреждение нарушений прав, на устранение причин их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под «защитой» имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права[199]. Таким образом, законодательство Республики Молдовы, Республики Польша и Российской Федерации наиболее широко закрепляют основные функции омбудсмана – не только защищать права человека и гражданина, но и участвовать в создании условий, направленных на их наиболее эффективную реализацию.
Существует и другой способ формулирования основной функции омбудсмана. Конституция Украины 1996 г. (ст. 101)[200] и Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»[201] определяют институт омбудсмана как одну из форм парламентского контроля, осуществляемого в особой сфере. При анализе данной нормы следует исходить из того, что в юридической науке под парламентским контролем понимается проверка и корректировка деятельности исполнительной власти, иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных парламенту полномочий[202].
Как контроль за соблюдением прав граждан можно определить и основную функцию Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам - в соответствии со ст. 32/В Конституции Венгерской Республики (в ред. от 31 декабря 1991 г.) его «задача заключается в проверке или организации проверки доведенных до его сведения нарушений, связанных с конституционными правами, и принятии общих или отдельных мер в интересах их исправления»[203]. Близка по содержанию и одна из функций Канцлера юстиции Эстонской Республики, который осуществляет «надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственных властей и местных самоуправлений Конституции и законам»[204]. Однако определение омбудсмана как контролирующего или надзирающего органа обедняет содержание его деятельности. Основной задачей контрольных органов является выявление фактов нарушений закона[205], а омбудсман обязан также принимать меры к восстановлению нарушенных прав и способствовать их соблюдению и уважению государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.
Особенности компетенции омбудсманов в России
и других постсоциалистических странах
Для того чтобы более точно установить содержание «правозащитной» функции института омбудсмана в постсоциалистических государствах, следует определить, проверка актов каких публично-правовых институтов находится в сфере их компетенции[206]. В юридической науке выделают два способа закрепления компетенции государственных органов: позитивный – определение круга дел, входящих в юрисдикцию государственного органа; и негативный – перечисление в нормативных правовых актах дел, исключенных из его сферы ведения[207]. Законодательство постсоциалистических государств при определении юрисдикции омбудсманов сочетает два эти способа, следствием чего является точное определение предметов ведения данного государственного органа.
Наиболее узкая сфера компетенции у контролеров Сейма Литовской Республики, к ведению которых отнесено рассмотрение жалоб граждан относительно злоупотребления или проявления бюрократизма со стороны должностных лиц органов государственной власти, управления, самоуправления, военных и приравненных к ним институций, из их компетенции исключен контроль за соблюдением прав человека коллегиальными органами государственной власти и коллегиальными органами местного самоуправления[208]. Попытки искусственного ограничения компетенции Уполномоченного по правам граждан имели место в Республике Польша в середине 1990 г., когда по инициативе кругов, близких к Католической церкви и профессиональному союзу «Солидарность», была предпринята попытка коренным образом реформировать институт омбудсмана.
Как правило, в компетенцию омбудсманов постсоциалистических государств входит рассмотрение дел о нарушениях прав человека органами публичной власти и их должностными лицами. Законодательство употребляет именно термин «публичная власть», не ограничивая омбудсмана только лишь осуществлением контроля соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти. Подобным образом определена компетенция Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам Венгерской Республики[210], Национального
правозащитника Республики Македония[211], Защитника народа Румынии[212]. Близка к такому способу определения полномочий омбудсмана и формулировка, содержащаяся в ст. 1 (ч. 3) Закона Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан».
В некоторых случаях для определения компетенции омбудсмана законодательство использует термин «публичная администрация». Например, в соответствии со ст. 2 (ч. 1) закона Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 2005 г.) «О Народном адвокате» омбудсману подконтрольны «акты органов публичной администрации или иных лиц, действующих от их имени».
В иных случаях компетенция омбудсмана определена более детально. В законодательстве Республики Армения[213], Республики Молдова[214], Российской Федерации[215], Словацкой Республики[216], Словенской Республики[217], Украины[218] и Эстонской Республики[219] содержится более развернутый перечень субъектов, чью деятельность уполномочен контролировать омбудсман. К ним относятся, как правило, государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица и служащие.
Наиболее подробное описание компетенции омбудсмана содержится в § 1 (абз. 2) Закона Чешской Республики от 8 декабря 1999 г. «О Государственном правозащитнике»: «Компетенция правозащитника … распространяется на министерства и иные органы управления, имеющие полномочия на всей территории Республики, подчиненные им административные учреждения, Чешский Национальный Банк, когда он действует как административный орган, Совет по радиовещанию и телевидению, окружные управления, муниципалитеты, полицию Чешской Республики, Чешскую Республиканскую Армию, Гарнизон Замка, Тюремную службу Чешской Республики, арестные дома и места лишения свободы, исправительные учреждения, учреждения принудительного лишения свободы и государственные компании по страхованию здоровья…». Детальное описание компетенции омбудсмана обусловлено стремлением максимально облегчить осуществление им защиты прав и свобод граждан уже на стадии принятия соответствующего закона. Органы государственной власти и государственные учреждения, непосредственно поименованные в законе, не имеют никакой возможности отказать омбудсману в проверке их деятельности. С другой стороны, у омбудсмана могут возникнуть трудности в реализации контрольной функции в отношении вновь учрежденного государственного института.
Дискуссионным вопросом при определении компетенции омбудсмана в постсоциалистических государствах Европы является вопрос о возможности омбудсмановского контроля деятельности судов. В юридической науке приводятся доводы как в поддержку рассмотрения омбудсманами жалоб граждан на судебные постановления, так и против такого направления омбудсмановского контроля. Так, профессор Т. Кристиан считает, что распространение юрисдикции омбудсмана на судебную систему невозможно, поскольку противоречит конституционному принципу независимости судей[220]. Противоположного мнения придерживается профессор Д. Роуат[221], который полагает, что случаи «неправильного управления» в судебной системе могут появляться не реже, чем в системе власти исполнительной, поэтому логично и в этом случае сделать эти случаи предметом рассмотрения омбудсмана[222]. П. Коскинен также полагает оправданным и разумным контроль омбудсмана за соблюдением прав и законных интересов граждан в процедурных решениях, которые не предусматривают процедуры апелляции, поскольку именно здесь часто возникают ошибки и сбои в работе, наносящие ущерб самому понятию правосудия[223].
В законодательстве постсоциалистических государств встречаются 4 варианта взаимоотношений омбудсмана и судебных органов.
Таблица 10.
Взаимоотношения омбудсмана и судебных органов
|
Контроль судебных решений полностью исключается из ведения омбудсмана |
Армения, Болгария, Венгрия, Румыния, Хорватия, Чехия, Эстония |
|
Омбудсман не рассматривает жалобы, порядок рассмотрения которых предусмотрен уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях и трудовым законодательством |
Литовская Республика, Республика Молдова |
|
Омбудсман рассматривает отдельные категории жалоб граждан: на чрезмерно длинные сроки судебного разбирательства, если в них есть сведения о дисциплинарных проступках судей |
Босния и Герцеговина, Словения, Словакия |
|
Омбудсман, не нарушая принцип независимости судей, проверяет соблюдение судебными органами основных прав и свобод граждан в случае, если судебное разбирательство окончено |
Албания, Македония, Польша, Российская Федерация, Украина |
|
К ведению омбудсманов относится контроль соблюдения прав человека и деятельности органов управления судами |
Словакия, Чехия |
Что касается деятельности парламента или его отдельных членов, то, как правило, законодательство постсоциалистических государств Восточной Европы исключают ее из ведения омбудсмана.
Таблица 11.
Характер взаимодействия омбудсмана
и высшего законодательного органа государства
|
Омбудсман не контролирует деятельность парламента и отдельных его членов |
Литва, Молдова, Российская Федерация, Румыния, Словацкая Республика, Чешская Республика |
|
Омбудсман может обжаловать в Конституционный Суд законы, нарушающие конституционные права и свободы граждан, а также обращаться в законодательный орган или к субъекту права законодательной инициативы с предложением изменения законодательства |
Венгрия; Молдова; Польша; Российская Федерация; Румыния; Словакия; Словения; Украина |
Омбудсман осуществляет контроль со стороны за законодательной деятельностью Парламента, а также за деятельностью его депутатов |
Эстония[224] |
Таким образом, в Республике Молдова, Российской Федерации, Румынии, Словацкой Республике омбудсман, не контролирующий деятельность Парламента, тем не менее, может проверять соблюдение прав человека в законах – основном виде правовых актов, издаваемых Парламентом. В Республике Албания из компетенции омбудсмана исключены действия Президента и Премьер-министра, но ему подконтрольны законодательные акты, издаваемые парламентом[225]. Законодательство Армении умалчивает о возможности или невозможности омбудсмана рассматривать жалобы на акты парламента, но закрепляет его полномочие участвовать в заседаниях парламента и правительства[226]. Более логичным в данной ситуации представляется либо полное исключение законодательных органов из ведения омбудсмана, либо включение деятельности и актов законодательного органа в сферу компетенции омбудсмана.
Законодательство Республики Албания[227], Боснии и Герцеговины[228], Литовской Республики[229] и Чешской Республики[230] особо указывают то обстоятельство, что компетенция омбудсмана распространяется на органы военного управления и армию. Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» не закрепляя особо подконтрольность органов военной администрации Канцлеру, в § 23 устанавливает особый порядок обращения лица, призванного на военную службу, в данный государственный орган по защите прав человека.
Введение в законодательство об омбудсманах подобных положений обусловлено традиционным отсутствием в социалистических государствах гражданского контроля над армией и органами военного управления. В течение всего периода «социалистического строительства» в государствах Европы любые сведения об обеспечении обороноспособности и безопасности государства, а зачастую, и о прохождении военной службы рассматривались как составляющие государственную тайну. Построение демократического правового государства требует введения гражданского контроля в сфере военного управления, в том числе и со стороны омбудсмана - за соблюдением основных прав и свобод, как самих военнослужащих, так и лицами, проходящими военную службу.
В настоящий момент, у омбудсманов в постсоциалистических государств возникают сложности при ознакомлении с информацией, необходимой для расследования по фактам нарушения прав и свобод в сфере военного управления, обусловленные правовой неопределенностью границ государственной или военной тайны и необходимостью защиты основных прав и свобод. Так, например, органы и должностные лица Министерства обороны Российской Федерации неоднократно отказывались предоставить Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации запрашиваемую им информацию по жалобам военнослужащих по мотивам соблюдения требований государственной тайны[231].
Более эффективно правовое регулирование компетенции омбудсмана в отношении органов военного управления в Законе Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного Собрания по гражданским правам». В компетенцию омбудсмана включается обеспечение реализации основных прав и свобод органами военного управления и самими военнослужащими, но имеется законодательно установленный перечень документов, ознакомиться с которыми омбудсман может в особом порядке (ст. 16, п. 8)[232].
В Боснии и Герцеговине[233] и Республике Хорватия[234] в компетенцию омбудсманов входит проверка соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина «правительственными органами» или же их должностными лицами, «наделенными публичными полномочиями». Таким образом, в компетенцию омбудсмана не включается контроль деятельности органов местного самоуправления. Компетенция Государственного правозащитника Чешской Республики распространяется на муниципалитеты, выполняющие административные обязанности окружного уровня[235]. Объясняется это тем, что местное самоуправление рассматривается не столько как институт публичной власти, сколько как элемент гражданского общества.
Вместе с тем, общей тенденцией развития института омбудсмана является постепенное включение местного самоуправления в его компетенцию. Как правило, в момент создания институтов эти властные структуры были вне его поля деятельности, однако затем в процессе принятия поправок к законодательству, омбудсманы начали заниматься и этими вопросами.
Полномочия омбудсмана в постсоциалистических государствах Восточной Европы могут распространяться не только на государственные органы, органы местного самоуправления, государственных служащих, осуществляющих контроль или отдающих распоряжения, но и на государственные учреждения и государственные организации, деятельность которых направлена на обеспечение реализации прав и свобод граждан.
Таблица 12.
|
В компетенцию омбудсмана включается проверка соблюдения прав человека не только государственными органами, но и государственными учреждениями, агентствами, имеющими соответствующие полномочия, а так же частными агентствами, выполняющими публичные полномочия |
Босния и Герцеговина; Венгрия, Македония, Молдова, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония |
|
Омбудсман проверяет только лишь соблюдение прав человека и основных свобод органами и должностными лицами, наделенными публичными властными полномочиями |
Армения, Болгария, Российская Федерация, Румыния, Украина, Хорватия |
|
К ведению института омбудсмана отнесена защита прав и свобод граждан от нарушения их отдельными негосударственными институтами, наделенными полномочиями публичной власти (нотариусы и судебные приставы) |
Албания, Литва |
Как показывает практика, отсутствие в законе прямого указания на подконтрольность омбудсману государственных учреждений не может рассматриваться как основание к отказу в рассмотрении жалобы гражданина или в проведении проверки по факту нарушения конституционных прав и свобод. Достаточно упомянуть о том, что первый специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был посвящен соблюдению прав граждан, страдающих психическими расстройствами, в том числе и администрацией специальных лечебных учреждений[236]. Вместе с тем, отсутствие государственных учреждений и организаций в списке субъектов, чью деятельность вправе контролировать омбудсман, создает известные трудности при реализации его правозащитной функции.
Формы и методы омбудсмановского расследования
Возможность проведения независимого расследования конкретных случаев нарушений основных прав и свобод человека и гражданина является одной из главных характеристик института омбудсмана, отличающего его от контроля за соблюдением законодательства органами исполнительной власти или обжалования в административном порядке.
Жалоба гражданина является основным поводом к возбуждению омбудсмановского расследования. При этом тенденцией, свойственной деятельности омбудсманов в ряде постсоциалистических государств Восточной Европы, является рассмотрение все возрастающего числа обращений граждан. Так, в 2002 г. Уполномоченному по правам граждан Республики Польша было направлено 52 091 письменное обращение (из них 30 573 жалоб); в 2003 г. - 55 286 писем (их них 32 016 жалоб), за I полугодие 2005 г. – 27 500 писем (из них 14 957 жалоб)[240]. К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации ежегодно поступает 30-40 тыс. жалоб[241]. В то же время, Омбудсман по правам человека Республики Словения рассматривает ежегодно около 3 тыс. жалоб граждан[242], Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам – около 5 тыс. жалоб[243].
Подобная разница в статистике жалоб обусловлена не только уровнем доверия граждан к институту омбудсмана, а как показывает анализ характера жалоб, экономическим состоянием государства и уровнем социальной стабильности. Экономическая и социальная ситуация в Венгерской Республике и Республике Словения отличается высокой стабильностью, в то время, как уровень социальной напряженности в Республике Польша и в Российской Федерации достаточно высок, высокой является и степень коррумпированности государственных и муниципальных служащих.
Получив жалобу, омбудсман может принять ее к рассмотрению или отказать в принятии жалобы с указанием причин отказа. При этом, исходя из анализа текстов законов постсоциалистических государств об омбудсманах, правилом в деятельности омбудсмана должно быть принятие жалобы к рассмотрению. Примером может быть положение ч. 1 ст. 17 Закона Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного Собрания по гражданским правам»: «За исключением случая, предусмотренного в части 2, Уполномоченный рассмотрит поданную ему петицию. Он сам выберет меру, которую сочтет целесообразной на основании настоящего закона». Закон Республики Хорватия «Об Уполномоченном правозащитнике» не предусматривает возможности омбудсмана отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
Основания отказа перечислены в законодательстве об омбудсманах:
-в жалобе поставлен вопрос, не относящийся к компетенции омбудсмана. Данное основание присутствует в законодательстве всех постсоциалистических государств. В законодательстве ряда постсоциалистических государств (Албания, Босния и Герцеговина, Эстонская Республика) содержится исчерпывающий перечень вопросов, рассмотрение которых относится к ведению омбудсмана. В большинстве стран законодательство закрепляет как вопросы, относящиеся к ведению омбудсмана, так и не относящиеся к его компетенции. Особенностью правозащитной функции Защитника прав человека Республики Армении является жесткое отграничение ее от правозащитной деятельности судов. Закон Республики Армения «О Защитнике прав человека» (ст. 10, ч. 1) устанавливает, что омбудсману неподведомственны жалобы, которые могут быть разрешены в судебном порядке. Напротив, в Республике Польша законодательство не устанавливает перечня вопросов, не относящихся к ведению Уполномоченного по правам граждан;
-жалоба не отвечает требованиям, предъявляемым законом к такого рода обращениям (анонимна, не конкретна, не сопровождается необходимыми документами). Как отмечалось выше, требования, предъявляемые к жалобам, адресованным омбудсманам, минимальны;
-заявителем пропущен срок обращения к омбудсману. Как правило, в законодательстве устанавливается срок с момента нарушения прав, истечение которого препятствует рассмотрению обращения омбудсманом. В большинстве постсоциалистических государств этот срок составляет 1 год со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня как заявителю стало известно о нарушении[244]. Исключение составляет Народный адвокат Республики Албания, компетенция которого по рассмотрению жалоб не ограничена никакими сроками[245]. В Украине возможно продление сроков подачи жалобы Уполномоченному Верховной Рады, но не более, чем на 2 года[246]. При этом законодательство может содержать указание на то, что омбудсман рассматривает жалобы на нарушения прав человека, начиная с конкретной даты – даты вступления в силу новой Конституции государства или изменений и дополнений к ней, касающихся прав человека и его основных свобод[247].
-малозначительность жалобы. Данное основание к отказу в принятии жалобы к рассмотрению не является распространенным. Указание на него содержится в законодательстве Венгерской Республики[249], Литовской Республики[250], Республики Словения[251]. При этом, в Законе Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека» содержится указание на то, что омбудсман вправе отказать по малозначительному делу, при условии, что по нему «даже после осуществления производства, нельзя ожидать соответствующих результатов».
Отказ омбудсмана в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивированным. Он не подлежит обжалованию ни в судебном, ни в административном порядке, что обусловлено принципом независимости омбудсмана.
В Республике Албании[252], Республики Армении[253], Литовской Республике[254], Республике Молдова[255], Республике Польша[256], Российской Федерации[257], Чешской Республике[258], Украине[259], Эстонской Республики[260] омбудсман наделен полномочием разъяснить заявителю порядок защиты его прав. Омбудсманы широко и эффективно пользуются данным полномочием. Так, в 2003 г. Уполномоченный по правам граждан Республики Польша направил гражданам 19 875 разъяснений, что составляет 52 % от общего числа ответов на обращения к омбудсману[261]; Государственный правозащитник Чешской Республики в 2004 г. – 52,1 %[262]; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. – 58,3 % ответов. Данное право омбудсмана может стать существенным средством обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, тем самым омбудсман осуществляет, вторую по важности функцию - правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В Республике Албании[263], Республике Армения[264]; Республике Молдова[265], Республике Польша[266], Румынии[267], Российской Федерации[268], Республике Словакия[269], Украине[270] омбудсман может передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение ее по существу, уведомив об этом заявителя. При этом законодательство Румынии, Республики Словакия содержит перечень тех государственных органов, которым может быть передана жалоба гражданина. На основе опыта деятельности омбудсманов стран Европейского Союза контролеры Сейма Литовской Республики были наделены свободой передать жалобу другому институту или органу для расследования, если омбудсман сочтет, что это будет более целесообразно[271].
Следует отметить, что омбудсманы практически не используют данное полномочие. Так, Уполномоченный Республики Польша по правам граждан в 2003 г. переадресовал в иные государственные органы 1,19 % жалоб[272]. Исключение составляет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который в 2004 г. направил в компетентные государственные органы 25 % адресованных ему жалоб[273]. При этом анализ указанной практики российского омбудсмана показывает, что направление омбудсманом жалобы гражданина «по подведомственности» позволяет обеспечить более эффективную реакцию на проблемы граждан и действенную защиту их прав.
Законодательство Республики Албания[274], Республики Армения[275], Республики Болгария[276], Литовской Республики[277], Республики Молдова[278] Эстонской Республики[279] устанавливают сроки уведомления заявителя о решении, принятом омбудсманом по жалобе. При этом, Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека» указывает, что об отказе в принятии жалобы к рассмотрению омбудсман должен уведомить заявителя в возможно более короткие сроки[280]. При этом, отсутствие законодательно закрепленных сроков рассмотрения жалоб граждан не должно рассматриваться как основание для затягивания принятия омбудсманом решения по существу жалобы.
Как показывает анализ статистических данных, содержащихся в ежегодных докладах омбудсманов, омбудсманы постсоциалистических государств Восточной Европы отказывают в принятии 50-70 % адресованных им жалоб. Так, Уполномоченный по правам граждан Республики Польша в 2003 г. отказал в принятии к рассмотрению 58,3 % жалоб[281]; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в 2004 г. – 68,7 % жалоб[282]. Наибольшее количество отказов в принятии жалоб к рассмотрению в 2004 г. осуществлено Государственным правозащитником Чешской Республики – в 2004 г. число отказов составляло 89,1 % от общего числа обращений[283]. При этом, наиболее типичными основаниями отказа в принятии жалоб является неподведомственность омбудсманам вопросов, поставленных в жалобах.
В большинстве постсоциалистических государств Восточной Европы, омбудсман вправе начать расследование по собственной инициативе при наличии информации о нарушениях основных прав и свобод граждан. По собственной инициативе при наличии информации о нарушениях прав человека вправе начать расследование Народный адвокат Албании[284], Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам[285], Омбудсман по правам человека Республики Македония[286], парламентские адвокаты Республики Молдова (при этом закон предъявляет к такой информации требование достоверности)[287], Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации[288], Защитник народа Румынии[289], Уполномоченный по правам граждан Республики Польша[290], Государственный правозащитник Словацкой Республики[291], Омбудсман по правам человека Республики Словения[292], Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека[293], Государственный правозащитник Чешской Республики[294], Уполномоченный правозащитник Республики Хорватия[295], а также Канцлер юстиции Эстонской Республики[296].
В законодательстве, как правило, содержится оговорка о том, что к омбудсману должны поступить сведения о «массовых и грубых нарушениях» прав человека, либо о нарушениях прав граждан, которые не могут самостоятельно защищать свои права и законные интересы. Жалобу гражданина (группы граждан) не следует рассматривать как источник такой информации. Не является такой информацией и обращение иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Представляется, что органы публичной власти могут требовать проведения омбудсмановского расследования только в том случае, если это прямо предусмотрено в законе, иное будет нарушением принципа независимости омбудсмана.
Омбудсман вправе получать информацию о нарушениях прав человека из средств массовой информации, от общественных организации, из иных источников. Следует заметить, что ни в одном постсоциалистическом государстве законодательство не предоставляет омбудсману права проводить проверки органов публичной власти, государственных учреждений и организаций в отсутствие информации о нарушениях прав человека. Это отличает омбудсмановский контроль от контроля в системе органов исполнительной власти. Представляется, что поводом для начала расследования может стать и результат обобщения и анализа самим омбудсманом поступивших к нему обращений граждан.
При этом, расследования, предпринимаемые омбудсманами постсоциалистических государств по собственной инициативе, немногочисленны. Так, в 2004 г. Защитник народа Румынии по собственной инициативе провел 38 расследований, а по жалобам граждан – 5 197[298], Государственный защитник Чешской Республики – 49 расследований по собственной инициативе и 4 415 – по жалобам граждан[299]. Следует отметить рост числа расследований, предпринимаемых омбудсманами по собственной инициативе. Так, например, в 2001 г. Государственный защитник Чешской Республики осуществил 9 расследований по собственной инициативе, в 2002 г. – уже 36, в 2003 г. – 44[300].
В ряде постсоциалистических государств поводом для начала омбудсмановской проверки является обращение парламентария. Так, Депутаты Сейма Литовской Республики вправе передавать контролерам Сейма направленные им жалобы граждан[301]. Парламентарии достаточно активно используют право инициировать омбудсмановское расследование. Так, депутаты Сейма Литовской Республики в 2003 г. направили контролерам Сейма 219 обращений (для сравнения – в 2003 г. от граждан поступило 1625 жалоб на действия чиновников государственных органов и 472 жалобы на действия чиновников муниципальных органов)[302].
Возможность в процессе проведения расследования доступа к любым нужным ему документам, а также получения показаний практически любых государственных служащих является одной из главных характеристик института омбудсмана классической модели[303].
При проведении проверки омбудсман обладает правом:
-затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
-получать объяснения, а также приглашать для беседы любых частных, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по вопросам, подлежащим разрешению;
-поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений;
-беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления.
При реализации «расследовательских полномочий» омбудсманы сталкиваются с определенным противодействием со стороны проверяемых государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Законодательство постсоциалистических государств закрепляет определенные способы борьбы с данным негативным явлением.
Таблица 13.
|
Ответственность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц за отказ в предоставлении информации омбудсману или же за предоставление недостоверной информации |
Республика Болгария, Босния и Герцеговина, Республика Молдова, Российской Федерации |
|
Право омбудсмана обратиться в вышестоящий орган государственной власти, а в случае отсутствия реакции с его стороны - к высшим органам государственной власти |
Литовская Республика; Словацкая Республика; Эстонская Республика
|
|
Право омбудсмана устанавливать сроки предоставления запрошенной информации органами и должностными лицами публичной власти |
Республика Албания, Республика Армения, Республика Польша, Республика Словения |
Представляется, что наиболее действенным средством борьбы с отказами органов публичной власти в предоставлении информации омбудсману будет сочетание всех этих трех методов.
Акты омбудсманов, принимаемые ими по результатам расследования нарушений прав и свобод заявителей
Акты омбудсмана - это официальные письменные документы, принятые омбудсманами в пределах их полномочий для решения стоящих перед ними задач, содержащие рекомендации по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права[304].
Общим требованием законодательства постсоциалистических государств является обязанность омбудсмана составить заключение о результатах рассмотрения жалобы, где должны содержаться сведения об установленных по жалобе фактах и мерах, принятых омбудсманом для восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Следует также заметить, что омбудсманы отклоняют, в среднем, 50 % из принятых к рассмотрению жалоб по тому основанию, что сведения о нарушении прав и свобод граждан, содержащиеся в них, не нашли подтверждения по результатам проверки. Так, в 2004 г. Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам отклонил по результатам рассмотрения 70 % рассмотренных им жалоб[305]; контролеры Сейма Литовской Республики – 61 % от рассмотренных жалоб[306]; Уполномоченный по правам граждан Республики Польша – 58,3 % рассмотренных жалоб[307]; Омбудсман по правам человека Республики Словения – 39,6 % рассмотренных им жалоб[308]; Государственный правозащитник Чешской Республики – 33,5 % рассмотренных им жалоб[309].
Результирующие акты расследования омбудсманами нарушений прав и свобод могут быть условно разделены на 2 вида – акты реагирования на конкретные нарушения прав и свобод человека и гражданина и акты, предпринимаемые по результатам выявления определенных закономерностей и тенденций в сфере соблюдения институтами публичной власти прав и свобод человека и гражданина.
Поскольку целью деятельности омбудсмана является не применение мер юридической ответственности к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, а восстановление нарушенных прав граждан, то в случае исправления ситуации еще в процессе расследования или даже до начала расследования – при затребовании объяснений по существу обстоятельств, описанных в жалобе – омбудсман может прекратить дальнейшее рассмотрение дела[310]. Именно таким способом в 2004 г. Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам восстановил права граждан по 26 жалобам[311]. Данный факт характеризует авторитет института омбудсмана в Венгерской Республике, а также свидетельствует об эффективности осуществляемой им защиты прав и свобод человека и гражданина. К сожалению, в иных государствах, подобной статистики не ведется.
Основным способом воздействия омбудсмана является его рекомендация (в Российской Федерации – заключение; в Украине - представление) – особая форма юридического решения, отличающаяся минимальными властными характеристиками и отсутствием императивности[312]. Рекомендация омбудсмана не имеет аналогов среди форм реагирования на нарушения гражданских прав, используемых другими правообеспечительными органами. В рекомендации должна излагаться собственная мотивированная позиция омбудсмана по рассматриваемому вопросу и обстоятельствах дела. Существо рекомендации омбудсмана, как правило, сводится к следующему: он может порекомендовать государственным органам рассмотреть в дальнейшем вопрос, изменить или отменить неправомерное решение, прекратить неправомерные действия, изменить практику деятельности, исправить упущение, совершить необходимые действия, возместить ущерб, причиненный нарушением прав, предоставить лицу возможность осуществить его право; освободить лицо от выполнения неправомерно возложенных на него обязанностей.
Рекомендация омбудсмана – первичная и самая распространенная мера реагирования омбудсмана на нарушение прав и свобод человека и гражданина в деятельности исполнительных органов государства и местного самоуправления. Для Народного адвоката Республики Албания[313], Омбудсмана по правам человека Боснии и Герцеговины[314], Защитника народа Румынии[315], Государственного правозащитника Словацкой Республики[316], Омбудсмана по правам человека Республики Словения[317], Государственного правозащитника Чешской Республики[318], Омбудсмана Республики Хорватия[319] рекомендации составляют, по существу, единственное средство восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
В иных государствах рекомендации омбудсмана, адресованные органам публичной власти, превалируют среди всех иных мер «омбудсмановского реагирования». Так, Уполномоченным Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам были даны рекомендации по 166 из 297 дел, рассмотренных им по существу в 2004 г. (56 % от общего числа дел)[320]. В деятельности Государственного правозащитника Чешской Республики в 2004 г. рекомендации составляли 64 % от общего числа примененных им мер реагирования[321]; а в деятельности контролеров Сейма Литовской Республики в 2003 г. – 82 % от использованных мер реагирования[322].
Важным показателем эффективности правозащитной деятельности омбудсмана является число его рекомендаций, удовлетворенных органами публичной власти. Так, в 2004 г. наибольшее число рекомендаций, принятых органами публичной власти, было сделано Уполномоченным Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам. Их число составляет 88 % от общего числа рекомендаций Уполномоченного[323]. В деятельности Государственного правозащитника Чешской Республики доля рекомендаций, принятых органами публичной власти в 2004 г. составляет 81 %[324]. Напротив, в 2004 г. органы публичной власти в Румынии приняли лишь 38 рекомендаций Народного защитника[325]. Омбудсманы Боснии и Герцеговины отмечая постоянное снижение числа рекомендаций, выполненных органами публичной власти (в 2002 г. их доля составляла 83 % от числа внесенных, в 2003 г. – снизилась до 74 %, в 2004 г. – до 65 %), указывают среди основных факторов снижения эффективности данного направления деятельности омбудсмана слабость демократических традиций государства и неразвитость гражданского общества.
Однако даже сам омбудсман может повысить эффективность рассмотрения органами публичной власти своих рекомендаций, если будет строго придерживаться принципов конституционности и законности, а также неантагонистических отношений с государством – начав с предоставления органу публичной власти возможности дать объяснения по существу жалобы, добровольно принять меры к восстановлению нарушенных прав человека и гражданина. В том случае, если государственный орган не предпринимают соответствующих мер, игнорирует обращения и акты омбудсмана, он интенсифицирует средства воздействия. Подобный порядок действий омбудсмана закреплен в Законе Республики Албании от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате», Законе Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», Законе Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», в Законе Республики Словения «Об омбудсмане по правам человека», в Законе Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике», в Законе Эстонской Республики «О Канцлере юстиции».
Омбудсманы постсоциалистических государств Восточной Европы используют также иные средства восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина.
1. Обращение в суд в защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Данным полномочием наделены омбудсманы Республики Армения[326], Литовской Республики[327], Республики Молдовы[328], Республики Польша[329], Российской Федерации[330], Румынии[331], Украины[332]. Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека указывает, что Уполномоченный может обратиться в суд только в защиту индивидуальных интересов лица, который не может этого сделать самостоятельно. Закон Румынии №554/2004 «Об административной процедуре» указывает, что Защитник народа, основываясь на поданной индивидом жалобе, если установит, что незаконность акта или превышение полномочий административным органом не могут быть устранены кроме как посредством обращения в суд, может направить иск от имени заявителя в административный суд по месту его жительства. По закону статус истца приобретает не омбудсман, а заявитель.
Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан» выделяет 3 вида обращения Уполномоченного в судебные органы – о возбуждении производства по гражданским делам, о возбуждении производства по административным делам и о разъяснении правовых положений, вызывающих сомнения или применение которых вызвало разногласия в судебной практике – в Верховный Суд Республики Польша. В 2003 г. Уполномоченный по правам граждан Республики Польша направил в судебные органы 10 заявлений, что составляет около 3 % от общего числа актов его реагирования[333]. Омбудсманы Литовской Республики наделены правом предъявлять в административный суд требование о проверке соответствия закону или постановлению правительства административного акта, иск относительно компенсации морального или материального ущерба, причиненного лицу вследствие совершенных должностными лицами нарушений, а также иск относительно освобождения от занимаемых должностей виновных в злоупотреблении или проявлении бюрократизма должностных лиц. Контролеры Сейма Литовской Республики в 2003 г. направили в судебные органы 16 исков[334].
Законодательство Республики Молдовы и Российской Федерации не определяет ни форму, ни характер обращения омбудсмана в судебные органы. Следует заметить, что подобная неопределенность вызывала существенные затруднения в деятельности как российского, так и молдавского омбудсманов. В конце концов, в практике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации сложилось правило, в соответствии с которым он обращается в суд с заявлениями о признании незаконными нормативных правовых актов, индивидуальных актов, а также проверке законности действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления. Заявления Уполномоченного по правам человека рассматриваются в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, его подразделом III раздела II.
Таким образом, обращения омбудсмана в суд можно подразделить на два вида. Первый – обращение в защиту публичных интересов с требованием о проверке законности правового акта органа (или лица) публичной власти. В данном случае омбудсман действует не как защитник индивидуальных интересов заявителя. Подобные жалобы или иски, разрешаются в рамках административного судопроизводства. В рамках гражданского судопроизводства омбудсман выполняет функцию восстановления индивидуальных гражданских прав конкретного лица, причем необязательно имеющих юридическое закрепление. В этом смысле институт омбудсмана существенно отличается от классических публично-правовых средств защиты.
2. Обращение омбудсмана с требованием о проверке законности и обоснованности вступившего в силу судебного решения. Данная мера воздействия используется омбудсманами Республики Македония[335], Республики Польша[336] и Российской Федерации[337]. Наибольший опыт применения данной меры реагирования имеет Уполномоченный по правам граждан Республики Польша. В 2002 г. он направил в судебные органы 71 требование о проверке судебных решений и 42 кассационных протеста[338], в 2003 г. - 47 требований о проверке судебных решений и 26 кассационных протестов[339]. При этом у судебных органов не возникает никаких сомнений в законности и обоснованности таких обращений омбудсмана.
3. Обращение в компетентные государственные органы с заявлением о возбуждении дисциплинарного или административного производства или уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина. Данная мера может применяться практически всеми омбудсманами постсоциалистических государств Европы. Исключение составляют Защитник народа Румынии, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека и Государственный правозащитник Чешской Республики, не наделенные данным правом.
Данная мера омбудсмановского реагирования не является самой востребованной. Так, в 2003 г. Уполномоченный Республики Польша по правам граждан направил только два обращения о возбуждении административного производства[340]. Следует также упомянуть о том, что задача омбудсмана состоит не в том, чтобы применять меры юридической ответственности к должностным лицам и государственным служащим, нарушающим права и свободы человека и гражданина, а в том, чтобы препятствовать их злоупотреблять должностными полномочиями, и таким образом, улучшить работу государственной службы и защитить права человека.
4. Обращение в судебный орган конституционного контроля с жалобой на нарушение Конституции государства нормативным правовым актом. Данная мера реагирования может применяться омбудсманами Алба-
нии[341], Венгерской Республики[342], Республики Молдова[343], Республики Польша[344], Российской Федерации[345], Украины[346], Эстонской Республики[347]. Следует заметить, что данная мера направлена не только на защиту прав и свобод конкретного гражданина, но и на обеспечение реализации конституционно закрепленных прав и свобод.
Наименьшим объемом полномочий в данной сфере наделен Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации наравне с российскими гражданами - с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в деле. Единственное преимущество, которым Уполномоченный наделен по сравнению с российскими гражданами - его обращения в Конституционный Суд не облагаются государственной пошлиной. Однако прежде, чем обратиться в судебный орган конституционного контроля он должен собрать и представить в суд доказательства применения к конкретному гражданину. Поэтому в 1998-2003 гг. Российский омбудсман обращался в Конституционный Суд Российской Федерации 5 раз. Ни одна из жалоб не была удовлетворена[348]. Иные омбудсманы могут обжаловать в судебных органах конституционного контроля не только законы, но и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти (Президента, Правительства) безотносительно к применению их к конкретному гражданину.
Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам и Уполномоченный по правам граждан Республики Польша также могут вступить на стороне гражданина в уже открытое дело в судебном органе конституционного контроля. Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам и Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека наделены также правом обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о толковании Конституции. Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам также может направить в Конституционный Суд заявление об устранении неконституционности, выразившейся в бездействии[350].
Правообеспечительная функция омбудсмана
Наряду с восстановлением прав и законных интересов конкретных граждан, обратившихся к ним с жалобами, омбудсманы могут также выносить рекомендации и по корректировке законов и иных нормативных актов, реализация которых привела к нарушениям прав и свобод человека и гражданина. Данную функцию можно условно назвать «правообеспечительной».
В своем выступлении встрече в Копенгагене, М. Кьерум, директор Датского Центра прав человека, выделил два основных направления реализации данной функции:
-мониторинг государственной практики соблюдения норм о правах человека включает в себя экспертизу законопроектов, а также анализ практики реализации уже принятых законов. И здесь незаменимо сотрудничество с различными неправительственными организациями. В реализации этого направления очень полезно мнение экспертов по конкретным вопросам, создание различных экспертных советов и групп;
-консультирование государственных органов по вопросам прав человека может быть реализовано, по крайней мере, в двух направлениях: в связи с законодательным процессом (обращения авторов проектов нормативных актов всех уровней дать совет по тексту проекта) и через неформальные встречи с представителями правительственных структур[351]. В данном случае следует отметить закрепленное в законодательстве части постсоциалистических государств право омбудсмана право собеседования с руководителями всех органов публичной власти (включая высших должностных лиц государства), а также право участия в заседаниях высших органов государственной власти (включая Парламент и Правительство). Данное право отсутствует у Омбудсмана по правам человека Боснии и Герцеговины, Уполномоченного по правам человека Республики Македония, Защитника народа Румынии, Государственного правозащитника Словацкой Республики, Государственного правозащитника Чешской Республики.
Неформальность методов осуществления омбудсмановских функций отличает институт от других правовых, в том числе судебных, способов защиты гражданских прав. Омбудсман также должен действовать неформально, развивая деликатный стиль работы, добиваясь согласия с администрацией. Он «взвешивает» административное решения, но не блокирует их. Он ведет бой «тупым оружием», поэтому свобода действий омбудсмана более ограничена, чем любого другого правозащитного органа. Российский омбудсман, как и любой омбудсман в мире, - «магистратура убеждения». Он напоминает администрации об обязанностях перед членами общественного союза, испытывающими дискомфорт при общении с административными органами. Омбудсман воплощает в жизнь правовые идеалы методом компромисса, выполняя роль мягкого противовеса администрации в системе разделения властей. Он лишен административных полномочий. Учитывая «мягкие» методы работы института омбудсмана, можно сделать вывод, что он принадлежит к числу новых институционных элементов правовой культуры[352].
Основной мерой воздействия, применяемой омбудсманами постсоциалистических государств являются рекомендации общего характера, направляемые ими в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам. Данным полномочием наделены все омбудсманы постсоциалистических государств Восточной Европы. Так, Омбудсман по правам человека Боснии и Герцеговины в 2004 г. направил в органы публичной власти 23 обращения, содержащих рекомендации общего характера[353]; Уполномоченный правозащитник Хорватской Республики в 2000 г. - 32 рекомендации о совершенствовании административной практики и 5 предложений об отмене нормативных правовых актов[354]; Уполномоченный по правам граждан Республики Польша в 2003 г. 190 «проблемных рекомендаций»[355]; Защитник народа Румынии в 2004 г. - 621 рекомендацию о совершенствовании административных процедур[356].
Основным отличием данного вида омбудсмановских рекомендаций от используемых им при реализации правообеспечительной функции является то обстоятельство, что в них содержатся предложения общего характера - относительно усовершенствования административных процедур и практики, уменьшающих риск совершения неправомерных деяний, принятия незаконных решений.
Наблюдения и рекомендации службы омбудсмана во всех государствах, как правило, получают высокую оценку, поскольку являются результатом тщательного социально-юридического анализа функционирования системы управления. Так, 2002 г. органы публичной власти Боснии и Герцеговины приняли 63,5 % рекомендаций омбудсмана, в 2003 г. - 54,5 %, в 2004 г. - 34 %[357], органы публичной власти Республики Хорватия в 200 г. - около 60 % рекомендаций Уполномоченного правозащитника[358]; органы публичной власти Республики Польша в 2003 г. 21 % рекомендаций Уполномоченного по правам граждан[359]. Именно процент удовлетворенных рекомендаций омбудсмана, а не количество направленных им рекомендаций общего характера является показателем эффективности работы омбудсмана.
Омбудсман может посчитать недостаточной направление рекомендации соответствующему государственному органу или должностному лицу. Даже если последние действовали в соответствии с законом, который не отвечает конституционным и международным критериям, противоречит общепризнанным принципам права, омбудсман может предпринять меры по приведению законодательных актов государства в соответствие с конституционными нормами о правах человека и международными стандартами.
Ряд омбудсманов постсоциалистических государств Восточной Европы (Уполномоченный Государственного собрания Венгерской Республики по гражданским правам[360], контролеры Сейма Литовской Республики[361], парламентский адвокат Республики Молдова[362], Омбудсман по правам человека Республики Словения[363] и Канцлер юстиции Эстонской Республики[364]) наделены правом законодательной инициативы. В иных государствах Восточной Европы (Республика Албания[365], Республика Польша[366], Российская Федерация[367]) омбудсман может обратиться лишь к субъекту публичного права, наделенному правом законодательной инициативы с предложением о совершенствовании законодательства. Омбудсман Республики Хорватия может в случаях массовых или грубых нарушений прав человека может в дополнение к его годовому отчету направить специальное сообщение об изменении законодательства Сабор Республики Хорватии (Парламент)[368].
Следует согласиться с мнением о том, что право обращения к субъектам права законодательной инициативы представляется недостаточным[369]. В этой связи следует предложить внести соответствующие поправки в законодательство Албании, Российской Федерации, Украины и Хорватии, с тем, чтобы расширить перечень субъектов права законодательной инициативы. Это значительно усилило бы его позиции в этих государствах.
Из докладов омбудсманов очевидно, что труднее обстоит дело с рекомендациями по изменению административных процедур или законодательства в определенной сфере жизни общества и государства. Это вполне объяснимо, поскольку в подобных случаях реализация рекомендаций зависит от большого количества лиц. Однако в этой области чрезвычайно важно есть ли согласованность рекомендаций омбудсмана с действиями других социальных институтов или институтов и лиц публичной власти. Неудивительно, что многие заинтересованные участники общественных отношений пытаются использовать омбудсмана и его влияние для решений, которые они предлагают. Некоторые подобные попытки имеют также спекулятивный характер: заинтересованные группы желают использовать влияние омбудсмана для реализации собственных интересов или достижения изменения политики в областях, в которых невозможно говорить о неадекватном регулировании. Ограниченное отношение омбудсмана в подобных случаях понятно и необходимо. Это даже более применимо к изменению политики в областях, где есть конфликт интересов различных групп. Омбудсман может оценить необходимость обращения к определенной проблеме и пытаться решить ее органами, принимающими решения. Однако предложение решений в подобных случаях обычно не свойственно.
Как показали результаты опроса омбудсманов постсоциалистических государств, проведенного И. Бижъяком, все 11 омбудсманов дали утвердительный ответ на вопрос о том, предлагал ли их институт внести какие-либо изменения общего характера в осуществление государственной деятельности в сфере прав человека. В отношении иных областей, которых касались предложенные изменения, ответы распределились следующим образом:
- нормативная защита прав человека –11;
- практическая деятельность государственных органов в области прав человека – 10;
- должное публичное управление (конкретные меры по совершенствованию государственного управления или местного самоуправления) – 7;
- улучшение социальных механизмов – 8.
Ответы показывают, что все опрошенные омбудсманы включены в процесс формулирования политики, касающейся нормативной и исполнительной стороны защиты прав человека, и лишь некоторые – в изменение политики по улучшению функционирования органов управления и социальных механизмов.
Еще одной формой воздействия омбудсмана на общую ситуацию с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в постсоциалистических государствах является опубликование результатов его расследований. Омбудсман вправе публиковать информацию по конкретному делу, однако использование данной меры воздействия является, скорее, исключением.
Основной мерой воздействия, применяемой омбудсманами для обеспечения уважения прав и свобод человека и гражданина органами публичной власти, являются его ежегодные доклады о деятельности, а также специальные доклады, посвященные конкретным вопросам, которые направляются в парламент государства, а также публикуются в официальных средствах массовой информации. Эти доклады подробно обсуждаются на заседаниях специальных парламентских комитетов, по итогам которых депутаты принимают необходимые меры.
Ежегодный доклад омбудсмана не является формой его отчетности перед парламентом. Указанный акт омбудсмана содержит сведения о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в государстве органами публичной власти, а также объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и их должностными и служебными лицами, которые нарушали своими действиями (бездействием) права и свободы человека и гражданина, и о выявленных недостатках в законодательстве о защите прав и свобод человека и гражданина. Ежегодный доклад, как правило, содержит ссылки на случаи нарушений прав и свобод человека и гражданина, по которым омбудсман принимал необходимые меры, на результаты проверок, которые осуществлялись в течение года, заключения и рекомендации, направленные на улучшение состояния обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В ряде постсоциалистических государств, законодательно закрепленным правилом является требование указания конкретных нарушений прав человека, а также рекомендаций по их устранению. Данное правило закреплено в законодательстве Боснии и Герцеговины[371], Венгерской Республики[372], Литовской Республики[373], Республики Польша[374], Словацкой Республики[375], Республики Словения[376] и Украины[377]. Данное требование положительно влияет на эффективность реализации омбудсманом его «правообеспечительной» функции, поскольку требует от омбудсмана не ограничиваться лишь констатацией существующего состояния прав и свобод человека в обществе и государстве.
Законодательство не предъявляет никаких особых требований к специальным докладам омбудсманов. Приоритеты деятельности омбудсмана формируются под воздействием социально-политической ситуации в стране и как некоторый ее противовес. В специальных докладах также должны содержаться рекомендации омбудсмана относительно совершенствования деятельности органов публичной власти в сфере обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина.
Однако недостатком данной меры воздействия омбудсмана на административную практику и законодательство государства является то обстоятельство, что содержащиеся в них рекомендации не имеют конкретного адресата. Соответственно органы, нарушающие права и свободы человека и гражданина, не обязаны реализовать данные рекомендации, и даже реагировать на них. Единственной реакцией органов государственной власти на доклады омбудсмана является их обсуждение в парламенте. Однако такая форма реагирования на обращения омбудсмана закреплена в законодательстве лишь отдельных постсоциалистических государств Восточной Европы, к примеру, Литовской Республики[378]. В Законе Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» (ст. 25, ч. 2) предусмотрено также принятие постановления парламента по результатам рассмотрения доклада омбудсмана. Вместе с тем, публичность докладов омбудсманов позволяет привлечь внимание широкой общественности к наиболее серьезным нарушениям прав и свобод человека и гражданина.
Функция правового просвещения
Функция правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты является одним из важнейших направлений работы омбудсманов в постсоциалистических государствах Европы. Активная просветительская работа предполагает постоянное информирование общества о результатах работы омбудсмана и состоянии защиты прав и свобод человека в стране, выступления в средствах массовой информации.
Следует заметить, что формы и процедуры осуществления данной функции практически не нашли закрепления в законодательстве постсоциалистических государств. Как правило, в законодательстве об организации и функционировании института омбудсмана содержится лишь указание на его полномочие разъяснить заявителю порядок реализации и защиты его прав и свобод. Исключение составляют Республика Молдова, Российская Федерация и Украина, в законодательстве которых данная функция нашло непосредственное закрепление.
Однако омбудсманы расширительно толкуют полномочие разъяснять заявителям способы и формы реализации их прав и выполняют функцию правового просвещения. Так, польский омбудсман придает большое значение популяризации деятельности своего учреждения, и тем самым, повышению правового сознания. Эта деятельность должна охватывать школьное образование - начиная с первого класса, а также подготовку юристов, судей, полиции и других государственных чиновников. Просветительная деятельность адресуется не только гражданам, но и учреждениям и институтам, заинтересованным в проблематике защиты прав граждан. Она реализуется посредством разнообразных изданий Бюро по правам граждан[379].
Важными формами правового просвещения граждан являются также интервью омбудсмана, опубликованные в печати, публикация резюме важнейших вопросов, рассматриваемых омбудсманом, а также опровержений и полемики с публикациями в печати, касающимися деятельности омбудсмана. Значительным направлением правового просвещения, осуществляемого омбудсманами, является информирование представителей органов публичной власти о международных нормах и стандартах о правах человека.
Польский омбудсман делает многое для поддержки тех прав человека, которые еще не дождались ратификации или полного перевода на язык внутреннего законодательства. В своей практике он многократно косвенно ссылался на нормы международного права, как в обосновании конкретных обращений в Конституционный трибунал, так и в своих общих выступлениях, указывая на несоответствие польского законодательства и польской практики европейским стандартам. Необходимо отметить, что позиция омбудсмана способствовала ускорению процесса ратификации определенных актов международного права, например Европейской конвенции 1950 г., ратифицированной Польшей в 1993 г.[380].
Таким образом, основными направлениями реализации омбудсманами функции правового просвещения могут быть следующие:
- разъяснение содержания конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также вытекающих из них субъективных прав и законных интересов, закрепленных в текущем законодательстве. Омбудсманы должны стремиться к повышению информированности общественности, а также государственных и муниципальных служащих о правах человека и их ответственности за их несоблюдение. Необходимо уделять внимание и правозащитному образованию детей в сотрудничестве со школьной системой и, в числе прочего, включать в программу информацию о правах детей. Также следует развивать свои возможности в области выработки оптимальной стратегии работы, особенно с учетом новых течений или возникающих проблем. С этой целью они могут сотрудничать с академическими институтами и гражданскими организациями;
- обучение государственных и муниципальных служащих, а также сотрудников государственных учреждений и организаций международным и внутригосударственным стандартам прав человека и их защиты. Учитывая масштабы задачи, необходимо четко выделять приоритеты: основное внимание здесь следует уделять обучению тех служащих, которые по роду своей работы могут оказывать наибольшее влияние в сфере защиты прав человека, или же, напротив, нарушать эти права, как, например, это случается с работниками правоохранительных органов. При этом аппарат омбудсмана может выполнять роль информационных и учебных центров для подготовки сотрудников государственного аппарата и неправительственных организаций. Следует настойчиво убеждать все институты публичной власти в необходимости организации для сотрудников программы обучения по вопросам прав человека;
- осуществление образовательных программ в отношении определенных социальных групп. Такие образовательные программы должны быть нацелены как на группы национальных, религиозных или языковых меньшинств, так и на различные группы граждан, находящихся в неблагоприятной социальной ситуации – пенсионеров, безработных, инвалидов. Особый упор следует делать на защите прав детей и женщин.
6. Проблемы оценки и повышения эффективности института
омбудсмана в России и иных постсоциалистических странах
Учреждение института омбудсмана в ряде постсоциалистических государств было встречено с недоверием, которое до сих пор остается значительным. Многие не видят нужды в существовании наряду с традиционными государственными «правозащитными» органами института, работающего неформально и не принимающего государственно-властных решений. Тем не менее, опыт работы омбудсманов в постсоциалистических государствах показывает, что подобные сомнения беспочвенны.
Будучи одним из элементов правозащитной системы государства, омбудсман может оказывать и в ряде стран оказывает существенное влияние на состояние прав и свобод человека и гражданина. Воздействие омбудсмана на деятельность государственных органов и иных органов публичной власти выражается в том, что он может рассматриваться как государственный механизм, сдерживающий произвол власти. В его рекомендациях, предложениях и заключениях содержится толкование норм Конституции государства, а также международных норм о правах и свободах человека и гражданина, которое органы и лица публичной власти не могут игнорировать.
Степень влияния на различные сферы государственной деятельности может быть проиллюстрирована результатами опроса омбудсманов постсоциалистических государств Восточной Европы, проведенного И. Бижъяком (Таблица 14)[381].
Таблица 14
|
Вопрос |
высокая |
средняя |
низкая |
|
Как Вы оцениваете влияние омбудсмана на улучшение защиты прав человека? |
8 |
3 |
0 |
|
Укажите степень влияния и важность деятельности омбудсмана для различных категорий прав человека: |
|
|
|
|
- фундаментальные права (жизнь, личная свобода и безопасность, защита от пыток) |
8 |
2 |
0 |
|
- гражданские права (свобода слова, совести, собраний, право избирать, право на справедливый суд, равенство перед законом) |
6 |
5 |
0 |
|
- социальные права |
3 |
7 |
1 |
|
- экономические права |
1 |
5 |
5 |
|
- права меньшинств |
7 |
3 |
0 |
|
- права уязвимых групп (инвалиды, дети, женщины, иностранцы) |
7 |
2 |
1 |
По мнению омбудсманов постсоциалистических государств, степень их влияния на защиту прав человека весьма высока. Из ответов видно, что мбудсманы наиболее преуспели в укреплении личных и гражданских прав и прав меньшинств и уязвимых групп населения. Их возможности по защите социальных прав несколько меньше, а наименьшие – в защите экономических прав, что обусловлено юридической природой данного вида конституционных прав и свобод.
Критерии оценки эффективности института омбудсмана
Однако в действительности эффективность работы омбудсмана с трудом поддается измерению, поскольку он осуществляет различные типы функций - защиту прав конкретного гражданина, обеспечение соответствия законодательства и обыкновений правоприменительной практики стандартам в области прав человека, участие в правовом воспитании граждан и публичных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности – а также является элементом правозащитной системы государства, действующим на основе принципа субсидиарности.
При оценке эффективности института омбудсмана следует иметь ввиду, что он может как реагировать на нарушение прав и свобод граждан (при реализации правозащитной функции), но и предупреждать такие нарушений при осуществлении правообеспечительной функции и функции правового просвещения. Также не стоит пренебрегать более общей ролью омбудсмана как института, который может оценить уровень соблюдения прав человека, функционирования государства, основанного на верховенстве закона, и внимании, уделяемом более широким, системным проблемам в данной сфере.
Здесь возникает фундаментальный вопрос: является ли главной целью омбудсмана поиск и устранение отдельных, подпадающих под его юрисдикцию, нарушений прав конкретных граждан, совершенных отдельными публичными институтами, или же его существование и функционирование влияют на государство в целом и осуществление государственных функций? Одной из основных задач омбудсмана является внесудебное разрешение конфликтов между гражданами и органами публичной власти, однако, расследование индивидуальных дел ведет к более общим выводам, на которых основаны рекомендации, мнения, предложения и критика омбудсмана. Функционирование института омбудсмана может и не обеспечивать прямого непосредственного изменения ситуации через определяющие решения, но может иметь эффективное непрямое влияние.
Эффективность функционирования института омбудсмана зависит от многих объективных, внешних по отношению к нему факторов государственной и общественной жизни, к ним относятся уровень демократизации государства, отношение к господству закона, уровень развития и состояние экономики, а также «социальный климат», т.е., по существу, от общих и организационных гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Тем не менее, ученые полагают возможным выделить ряд индикаторов, комплексное исследование которых позволит произвести оценку эффективности омбудсмана, для чего необходимо не только проанализировать общее положение с правами человека, но и последствия действий омбудсмана[382]. Так, И. Бижъяк предлагает использовать для оценки эффективности омбудсмана следующие показатели[383]:
- процент рекомендаций (заключений) омбудсмана, принятых к исполнению органами и должностными лицами публичной власти;
- процент предложений по изменению административных процедур, правил организации и методов работы государственных и муниципальных органов, принятых соответствующими органами. Такие предложения важны для реализации правообеспечительной омбудсмана, и их успешное применение является индикатором адекватности поста омбудсмана. Количество предложений такого рода может меняться в разных странах, в плохо управляемых государствах оно будет больше. Если предложения не работают или их очень мало, мы можем заключить, что омбудсман неполностью выполняет свои функции (за исключением тех случаев, когда у него не хватает власти для того, чтобы вносить подобные предложения);
- реакция на ежегодные и специальные отчеты омбудсмана и парламентские решения, основанные на них. Отчеты содержат описание проблем, подпадающих под юрисдикцию омбудсмана, описание проделанной работы и предложения по улучшению ситуации. Тщательность, с которой парламент будет рассматривать эти отчеты, может разниться. Если парламент принимает к сведению предложения омбудсмана и запросы на их применение, это знак того, что и позиция, и деятельность омбудсмана находятся на должном уровне. Можно установить тщательность рассмотрения отчета омбудсмана и эффект от рассмотрения через активность парламента. Внимательное отношение и активность политических деятелей могут служить мерой эффективности института омбудсмана в данной стране. Таким образом, проблема может быть сформулирована так: повлияло ли рассмотрение отчета на политиков, заставило ли оно их рассмотреть те несоответствия в законодательстве и неурегулированные вопросы, которые входят в сферу полномочий парламента. Помимо этого, важным, если не основным, критерием становится возможность влияния на расстановку приоритетов в законотворческой деятельности. В то же время, тщательное рассмотрение отчетов омбудсмана может иметь сильное влияние на усиление наблюдательной функции парламента, который станет лучше контролировать деятельность правительства;
- отношение к институту омбудсмана и восприятие его в обществе, которое может выражаться в количестве обращений от отдельных граждан. Этот индикатор косвенно указывает на эффективность института омбудсмана.
Перечисленные выше критерии позволяют произвести приблизительную оценку эффективности омбудсмана с точки зрения стороннего наблюдателя. Но чтобы быть уверенным в максимальной эффективности, необходимо также уделять достаточное внимание процессам, происходящим внутри данного института. Необходимо тщательное и постоянное изучение следующих вопросов:
- насколько внимательно рассматривается каждое отдельное обращение;
- настойчив ли и последователен омбудсман в принятии мер (рекомендаций, мнений, предложений);
- возбуждает ли он по собственной инициативе расследования отдельных несогласований и несоответствий, даже не получая обращений[384].
Когда омбудсман избирает какой-либо вид деятельности, которая может носить регулярный или разовый характер, он должен заранее знать, каким образом будет определяться успешное выполнение работы. Для этого требуются показатели трех различных уровней, которые и должны быть проанализированы исследователями:
- показатели объема проделанной работы. Они отражают количество рассмотренных жалоб, проведенных семинаров, людей, прослушавших тот или иной курс, законов, подвергнутых критическому анализу, и т.д.;
- показатели результативности работы омбудсмана говорят о том, насколько хорошо она была выполнена (количество принятых рекомендаций по конкретным делам, количество обращений к субъектам права законодательной инициативы, положительно воспринятых адресатами и т.п.);
- показатели влияния, которые отражают степень положительного влияния деятельности омбудсмана по содействию осуществлению прав человека (качественное изменение состояния прав человека в результате деятельности омбудсмана, восстановление нарушенных прав конкретных граждан - заявителей)[385].
Следует заметить, что последний вид показателей является с одной стороны, самым объективным показателем эффективности функционирования института омбудсмана, но с другой – его наиболее трудно получить.
Вот как оценивают сами омбудсманы постсоциалистических государств влияние данного института на обеспечение прав человека в различных аспектах государственной и общественной жизни.
Таблица 15.
|
Вопрос |
высокая |
средняя |
низкая |
|
Какова Ваша оценка влияния омбудсмана на: |
|
|
|
|
- ответственность государственных и муниципальных служащих |
3 |
6 |
2 |
|
- выявление нарушений |
9 |
2 |
0 |
|
- понимание несоответствий гражданами |
5 |
6 |
0 |
|
- социальную взаимосвязь |
1 |
7 |
1 |
|
-определение приоритетов в процессе принятия решений |
3 |
3 |
5 |
|
- демократические процедуры |
7 |
2 |
2 |
|
- гласность в деятельности государственных органов |
7 |
3 |
1 |
|
Усовершенствование работы государства в соответствии с принципами правового государства: |
|
|
|
|
- общий уровень влияния |
5 |
5 |
1 |
|
- законность деятельности государственных институтов |
5 |
5 |
1 |
|
- совершенствование практики административных органов |
7 |
3 |
1 |
|
- совершенствование работы судов |
3 |
2 |
6 |
Таким образом, возможно извлечь из ответов превалирующие мнения омбудсманов о тех направлениях их деятельности, где они действуют наиболее эффективно.
Что касается влияния омбудсмана на утверждение принципов правового государства, то омбудсманы дали самую высокую оценку своему влиянию на улучшение практического функционирования административных органов. Здесь поставлены очень конкретные проблемы, касающиеся того, где возможен самый прямой путь показать нарушение принципов и помочь изменить методы деятельности. Омбудсманы ясно оценивают степень влияния на реализацию правового государства как достаточно высокую, за исключением улучшения деятельности судов, что, однако, понятно, поскольку полномочия омбудсманов достаточно ограничены в этой сфере, а судебная власть имеет склонность быть довольно консервативной и закрытой.
Таким образом, деятельность омбудсманов постсоциалистических государств является эффективной далеко не по всем ее направлениям.
Характеристика проблем функционирования института омбудсмана
Взаимодействие омбудсмана с исполнительными органами
государственной власти и местного самоуправления
По мнению ряда зарубежных ученых, основным способом воздействия омбудсмана на исполнительные органы публичной власти является обращение с требованием объяснения обстоятельств и фактов, изложенных в жалобе гражданина[386]. В данном случае правозащитная деятельность омбудсмана не является юрисдикционной, не рассматривается органами и лицами публичной власти как направленная на применение мер юридической ответственности. В этом случае омбудсман обсуждает факты и обстоятельства, изложенные в жалобе гражданина, с институтом публичной власти, решения, действия или бездействие которого обжалуются. Последствием такого «обсуждения» является либо вывод омбудсмана о том, что гражданин ошибочно усмотрел нарушение своих прав в актах органов публичной власти, либо добровольное «признание права гражданина» органом публичной власти и восстановление нарушенных прав.
Ученые, исследующие институт омбудсмана в государствах с «развитой демократической традицией» полагают наилучшим именно такой метод осуществления правозащитной функции омбудсмана[387]. Однако омбудсманы постсоциалистических государств Европы (в т.ч., и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации) не считают данный способ защиты прав и свобод человека и гражданина основным или даже заслуживающим внимания при подведении итогов работы. Как показывает анализ ежегодных докладов омбудсманов в данных государствах, омбудсманы не учитывают отдельно жалобы граждан, разрешенные положительно после обращения омбудсмана в соответствующий орган публичной власти за разъяснением его действия (бездействия). Так, например, в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 г. указано, что все жалобы, поступившие к омбудсману, были рассмотрены Уполномоченным и работниками аппарата. Совместно с другими государственными организациями, в соответствии с их компетенцией, Уполномоченным принимались меры по оказанию помощи 32,9 % заявителей. По итогам рассмотрения 57,5 % жалоб заявителям Уполномоченным направлены разъяснения о формах и методах дальнейшего использования ими правовых средств защиты нарушенных прав. По 9,6% жалоб Уполномоченный был вынужден направить заявителям мотивированный отказ в рассмотрении обращений[388]. Уполномоченный Государственного Собрания Венгерской Республики по гражданским правам также учитывает только жалобы, рассмотренные им по существу (18,8 %), и жалобы, в принятии которых было отказано (71,2 %)[389]. Иные омбудсманы (как например, Омбудсман по правам человека Республики Словения[390], Народный правозаступник Республики Хорватия[391] и др.) учитывают только жалобы, принятые омбудсманом для рассмотрения по существу.
Таким образом, омбудсманы в постсоциалистических государствах, в отличие от омбудсманов государств с «развитой демократической традицией» не уделяют должного внимания неформальному взаимодействию с исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления.
В этой связи показателен опыт Государственного правозащитника Словацкой Республики, который предлагает установление временного периода (до 20 дней), в течение которого государственная администрация обязана обеспечить Государственного правозащитника ответами, объяснениями и мнениями по фактическим и правовым вопросам. Служба (услуги) гражданину без беспричинных отсрочек требует того, чтобы необходимые документы были предоставлены быстро. В деятельности Правозащитника был случай, когда Министерство ответило ему через полтора года, да и то после нескольких напоминаний[392].
Соответственно, омбудсман после получения ответа от органа публичной власти, в котором разъясняется его позиция, но не изъявляется желание признать нарушение прав гражданина и восстановить его права, принимает жалобу к рассмотрению по существу и проводит по ней расследование, результатом которого является составление рекомендации (заключения) и направление ее в соответствующий орган (должностному лицу) публичной власти, или же в вышестоящий орган, полномочный осуществлять контроль и надзор. Данное полномочие успешно реализуется омбудсманами – лидерами, к которым относятся омбудсманы Польши, Эстонии, Словении, Литвы, Венгрии. Так, например, в 2003 г. государственные органы удовлетворили 69,5 % рекомендаций Уполномоченного Государственного Собрания по гражданским правам, в 2004 г. – 78,1 %, в 2005 г. – 71,9 %, в 2006 г. – 80,5%[393]. При этом, в 2006 г. Уполномоченный Государственного Собрания по гражданским правам также использовал полномочие направлять рекомендации в вышестоящие государственные органы исполнительной власти, из которых 66,7 % были удовлетворены[394].
Однако, омбудсманы, которые находятся на начальном этапе своего развития, как правило, испытывают сложности в принятием их рекомендаций органами исполнительной власти. Так, в Докладе о деятельности Государственного правозащитника Чешской Республики за 2004 г. указывалось, что административный регламент Правительства Чешской Республики, действовавший в момент учреждения института омбудсмана, не предусматривал возможности рассмотрения его рекомендаций, направляемых в соответствии с §§ 21 и 22 Закона Чешской Республики от 8 декабря 1999 г. «О Государственном правозащитнике». Поэтому Правительство не рассматривало рекомендации Государственного правозащитника, не позволяло ему предлагать изменения нормативных правовых актов, участвовать в заседаниях, а также представлять такие материалы Правительству напрямую. Правозащитник инициировал внесение изменений в процессуальную процедуру, которые были приняты и вступили в силу с 1 июня 2004 г. Однако в течение 2004 г. Государственный правозащитник использовал право представлять материалы Правительству в 7 делах, однако к началу 2005 г. они не были рассмотрены[395].
Омбудсманы постсоциалистических государств, в отличие от омбудсманов в государствах с «развитой демократической традицией» не наделены правом обращаться в исполнительные органы с предложением о предоставлении заявителю справедливой компенсации в случае невозможности восстановления нарушенных прав. Вопрос о предоставлении такой компенсации может быть решен только в судебном порядке.
Взаимодействие омбудсмана с органами законодательной власти
В рамках модели «классического омбудсмана» этот институт рассматривается, прежде всего, как орган парламентского контроля деятельности государственной администрации. При этом если парламентский контроль за высшими структурами исполнительной власти осуществляет сам парламент, то в качестве инструмента контроля за деятельностью средних и низших уровней администрации институт омбудсмана, обладающий собственными квалифицированными сотрудниками, оказывается просто незаменим. В этом плане институт омбудсмана играет роль сущностного аудита, аналогично тому, как Счетные палаты при национальных или региональных парламентах играют роль парламентского финансового аудита.
Таким образом, парламентский омбудсман характеризуется самым тесным взаимодействием с национальными и региональными парламентами. Так, практически во всех парламентах рассматриваемых в этом разделе стран существуют специальные Комиссии или Комитеты по взаимодействию с омбудсманами или по делам омбудсманов.
Одним из главных отличий условий деятельности института омбудсмана в странах с устойчивым демократическим режимом и в постсоциалистических государствах является наличие в первом случае и отсутствие во втором консенсуса относительно ценностей демократии и принципов публичной политики.
Так, уже на основе существующей нормативной базе, рассмотренной в предыдущих разделах, а также практики правозащитной и правообеспечительной деятельности, можно разделить институты омбудсмана в постсоциалистических государствах на 2 разновидности – более ориентированного на парламент, что следует из самого названия – Контролеры Сейма Литовской Республики, Парламентские адвокаты Молдовы, Уполномоченный Верховной Рады Украины, Канцлер юстиции Эстонской Республики, либо более ориентированные на Президента, к которым относится, например, Защитник прав человека Республики Армении.
При этом, проблемы при взаимодействии с парламентом могут испытывать омбудсманы практически во всех постсоциалистических государствах. Наиболее яркими примерами являются попытки ряда фракций Сейма Польши инициировать процесс отставки второго Уполномоченного по правам граждан профессора Т. Зелиньского после его заявлений об опасности превращения Польши в теократическое государство, а также более ранние попытки реформирования этого института в направлении обычного бюро жалоб. В Литовской республике, на рубеже нового века, после прихода к власти социал-либеральной коалиции, комитет по правам человека Сейма, который по идее должен был быть партнером и союзником института Контролеров Сейма, инициировал процесс ликвидации института контролеров как такового, причиной чего была не заинтересованность социал-либералов в каком-либо независимом контроле деятельности сформированного ими правительства.
Однако наиболее распространенной формой «несотрудничества» парламента с омбудсманами как институтами парламентского контроля является игнорирование рекомендаций омбудсмана по совершенствованию законодательства, направляемых субъектам права законодательной инициативы (депутатам парламента), или же законодательных инициатив омбудсмана, а также предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в ежегодных и специальных докладах. Так, например, в Докладе о деятельности Омбудсмана Республики Хорватия за 2006 г. содержится информация о том, что в 2006 г., наибольшее количество жалоб граждан Омбудсману имело основанием чрезмерные сроки осуществления административных процедур или отказ административных орган осуществить позитивные действия в пользу гражданина, связанные с проблемой чрезмерной длительности административных процедур, а также незаконность решений и действий государственной администрации. Омбудсман указывает, что в этом вопросе «ситуация почти та же самая как та, о которой мы сообщали в ежегодных докладах за 2004 г. и 2005 г., которые уже были представлены в парламент и были им одобрены»[397].
Взаимодействие омбудсмана с судебными
и правоохранительными органами
Проблема взаимоотношений с судебной властью является одной из острых проблем, существующих у института в постсоциалистических государствах. Во многом это объясняется тем, что одним из основных принципов демократического режима справедливо считается существование независимой судебной власти, и любые попытки поставить ее под контроль каких-то иных государственных структур в постсоциалистических государствах, как правило, рассматриваются в качестве возврата к авторитарному способу правления, и поэтому, считаются недопустимыми.
Вместе с тем, П. Коскинен убедительно доказывает, что рассмотрение институтом омбудсмана вопросов, связанных с деятельностью финского правосудия является вполне обычным и нормальным делом, и что судьи всегда с вниманием относятся к рекомендациям омбудсмана, рассматривая его как важный инструмент предотвращения возможных судебных ошибок, от которых никто не застрахован, и улучшения всей системы правосудия в стране. Кроме того, П. Коскинен предлагает рассматривать два типа судебных решений – те, по которым можно делать апелляцию, и те, по которым апелляция невозможна. К первому типу относятся все сущностные решения судов, и в эти сущностные решения вмешательство омбудсманов, вероятно, нецелесообразно. Второй тип решений – решения по ходу процесса, процедурные решения и т.д. – не предусматривают процедуры апелляции, и в то же время именно здесь часто возникают ошибки и сбои в работе, наносящие ущерб самому понятию правосудия. В этом случае вмешательство омбудсмана вероятно оправдано и разумно[398].
Для постсоциалистических государств характерно то обстоятельство, что сами судьи, зачастую, могут быть источниками нарушений прав человека, имеющих как сущностный характер (в виде несправедливых приговоров), так и процедурный или этический характер (нарушение установленных процедур при судебном разбирательстве, затягивание процесса на долгие годы, либо, пренебрежительное поведение по отношению к другим участникам процесса).
Возникавший в этих республиках институт омбудсмана вынужден выстраивать свой путь отношений с судебной властью. При этом в законах большинства стран Восточной Европы относительно судов имеется краткая, но емкая формулировка: сфера деятельности Уполномоченного не распространяется на суды (Армения, Болгария, Венгрия, Литва, Молдова, Румыния, Хорватия, Чехия, Эстония). Но даже если «омбудсмановское» законодательство не исключает суды из юрисдикции омбудсмана (Албания, Македония, Польша, Российская Федерация, Украина), процессуальные законы могут не закреплять положение омбудсмана в уголовном, гражданском или иных видах судопроизводства.
Ярким примером является коллизия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., а также Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 г. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе: «знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел» (ст. 23, п. 6 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (ст. 29 Федерального конституционного закона) «1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; … 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; … 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора». Однако ни Уголовно-процессуальный кодекс, ни Гражданский процессуальный кодекс не закрепляют правового положения российского омбудсмана как участника процессуальных отношений.
Таким образом, уже на уровне законодательного регулирования создаются существенные препятствия взаимодействия омбудсмана с судебными органами.
Одним из существенных признаков ситуации, в которых осуществляется функционирование института омбудсмана в постсоциалистических государствах, в т.ч. и в Российской Федерации, является явное присутствие института государственного вневедомственного контроля - прокуратуры. Собственно говоря и быстрое развитие института омбудсмана в странах Западной Европы было обусловлено, в том числе, и отсутствием там структур, подобных прокуратуре, обеспечивающих функцию общего надзора.
В России же и в других странах, чья государственно-правовая системы была построена под сильным влиянием СССР, такой институт уже существовал, что создавало и создает объективные условия для конкуренции и конфликтных отношений. Следует отметить также, что такое сосредоточение силовых и контрольных функций в руках одного института противоречит демократическим принципам разделения властей, поэтому одним из условия принятия России и других стран бывшего СССР было условие передачи части функций прокуратуры другим институтам, в частности, институту омбудсмана[399].
В соответствии с законодательством ряда постсоциалистических государств действия прокуратуры (Словакия) или, в ее уже модифицированном варианте, государственного обвинения (Чехия), вообще выводятся из компетенции Омбудсмана. Интересно, что в Конституции Словацкой Республики и Прокуратура и институт государственного (публичного) соседствуют в одной главе – Главе 8, озаглавленной «Прокуратура Словацкой Республики и публичный защитник прав».
В Законе Республики Албании «О Народном адвокате» указывается, что омбудсман может отказать в приеме жалобы, если дело принято к рассмотрению государственным обвинением. В других странах – Польша, Венгрия – такие ограничения отсутствуют.
В законе о Контролерах сейма Литвы из их юрисдикции выведены как процедурные действия следственных органов, так и деятельность государственного контролера, который согласно ст.ст. 133 и 134 Конституции Литовской Республики от 25 октября 1992 г., осуществляет надзор за законностью управления государственным имуществом и его использования и за исполнением государственного бюджета[400]. Аналогичные функции в Чехии и Словакии выполняют Верховные контрольные управления, которые также выведены из сферы компетенции государственных правозащитников в этих странах. Таким образом, что в ряде постсоциалистических государств законодательно разделяются функции и компетенция государственного правозащитника и других государственных контрольных органов, что помогает им избежать конфликтов из-за дублирования функций.
В Российской Федерации практика разделения функций и компетенций отсутствует, и все зависит от выбора руководителями обеих структур тех или иных форм взаимодействия. Так, например, в Докладе Уполномоченного по правам человека за 2003 год прокуратура упоминается в разных аспектах. С одной стороны, это соучастие в нарушении прав человека (как правило, такое имеет место, когда прокуратура не возбуждает уголовных дел по отношению к работникам милиции, нарушающих права человека в процессе дознания), или непринятие решительных мер по отношению к чиновникам, нарушающим законы. С другой стороны, именно в прокуратуру обращается Уполномоченный с предложением провести проверку или возбудить уголовные дела по фактам, выявленным им и его сотрудниками при расследовании жалоб. Наконец, в докладе приводятся случаи поведения совместных проверок сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека и прокуратуры, которые, как показал опыт, оказываются очень эффективными[401].
Одним из способов закрепления конструктивного стиля сотрудничества Уполномоченного по правам человека и Генерального Прокуратура может быть заключение между ними соглашения о сотрудничестве. Примером такого соглашения может служить соглашение «О формах взаимодействия генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан», заключенное О.О.Мироновым с Генеральным прокурором России Ю.И.Скуратовым 24 июля 1998 г. В соответствии с этим соглашением стороны «осуществляют согласованные действия по следующим вопросам.
1. Обмениваются (каждое полугодие) информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина:
2. Рассматривают каждое полугодие на совместных совещаниях результаты работы по защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику.
3. Изучают с выездом в отдельные субъекты Российской Федерации причины массовых нарушений прав и свобод граждан.
4. Вносят государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
5. Обращаются с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводят по этим вопросам научно - практические конференции с привлечением широкой общественности. С целью установления эффективного сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина Генеральная прокуратура и Уполномоченный по правам человека образуют постоянно действующие рабочие группы из представителей аппаратов обоих ведомств. Соглашение вступает в силу с момента подписания»[402].
Таким образом, в данном договоре содержатся большие конструктивные возможности для сотрудничества, однако они используются весьма избирательно.
Таким образом, эффективность взаимодействия омбудсмана с иными органами публичной власти определяется рядом условий:
- работа омбудсмана эффективна только при условии сотрудничества государственных органов и должностных лиц. Учитывая отсутствие императивной власти;
- омбудсман нуждается также в морально-психологической и политической поддержке общественности и средств массовой информации;
- общественность будет доверять омбудсману только в случае высокого качества его работы: быстрого и качественного расследования (заметим, что сроки расследования не установлены), безупречно аргументированных решений, основательности докладов, здравомыслия, объективности и беспристрастности лица, занимающего этот высокий пост;
- необходимо предотвратить превращение омбудсмана по правам человека в «общественный громоотвод»[403].
Направления повышения эффективности института омбудсмана
в России и иных постсоциалистических странах
Упрощение доступа граждан к омбудсману. Институт омбудсмана, для того, чтобы быть эффективным учреждением разрешения жалоб граждан или жизнеспособным досудебным механизмом защиты прав и свобод человека и гражданина должен быть доступен для публики. Несколько шагов могут быть предприняты, чтобы достигнуть этой цели:
- приближение института омбудсмана к гражданам, чьи права он должен защищать. Место расположения института омбудсмана должно находиться максимально близко к гражданам, что означает создание представительств омбудсмана в унитарных государствах, а в федеративных государствах – учреждение института региональных омбудсманов
- институт омбудсмана должен быть доступен для граждан, вне зависимости от их фактического статуса, в том числе, финансового положения, принадлежности к религии, национальности, языковому или какому-либо иному меньшинству;
- обеспечение возможности телефонных консультаций с омбудсманом, а также направление обращений по телефону и по электронной почте;
- оказание помощи гражданам при обращении с жалобами к омбудсману. Обычным требованием является направление жалоб омбудсману в письменной форме. Однако повысит доступность омбудсмана также введение практики обеспечения помощи с формулированием устных жалоб граждан, обратившихся к омбудсману лично, при условии, что заявители не обладают достаточным уровнем образования. Кроме того, сотрудники аппаратов омбудсманов могут оказывать помощь в юридической квалификации вопросов, направляемых гражданами к омбудсману. Будет способствовать повышению доступности института омбудсмана также закрепление в законодательстве и последовательная реализация полномочия омбудсмана направлять неподведомственную ему жалобу в институт публичной власти, к ведению которого рассмотрение вопроса, поставленного в жалобе, отнесено законом;
- разъяснение функций и полномочий омбудсмана в средствах массовой информации, осуществление обучения граждан правилам обращения к омбудсману.
Координирование действий с общественными институтами. Омбудсманы не имеют мер, обеспечивающих принудительное исполнение их рекомендаций, поэтому они вынуждены полагаться на меры общественного воздействия и апеллировать к общественности для обеспечения их выполнения органами публичной власти. Следствием этого является то обстоятельство, что омбудсман должен найти соответствующий баланс конфиденциальности расследований и гласности итоговых рекомендаций, адресованных органам публичной власти, что требует разработки институтами омбудсмана стратегии связей общественностью:
- публичные обращения омбудсмана к парламенту. Одной из форм обеспечения исполнения рекомендаций омбудсмана может быть апелляция непосредственно к парламенту. Обращение омбудсмана в парламент является не только средством информирования представительного органа о работе омбудсмана, но и важным способом и привлечения внимания к системным реформам, которые могут требовать изменения законодательства. Без эффективной системы докладов (отчетов) перед парламентом, омбудсмен может быть неспособным функционировать должным образом;
- освещение рекомендаций и докладов о деятельности омбудсмана для широкой общественности. Обращение к широкой общественности также является действенным средством обеспечения реализации как рекомендаций омбудсмана по конкретным жалобам, так и рекомендаций системного характера (предложений о совершенствовании законодательства или административных процедур);
- развитие взаимодействия со средствами массовой информации. Институт омбудсмана должен воспользоваться каждой возможностью, чтобы объяснить роль, юрисдикцию и действия института по отношению к гражданам и институтам публичной власти, подпадающим под его юрисдикцию. Обращение в средства массовой информации является лучшим способом информирования о деятельности омбудсмана, поэтому, необходимо существенно сделать деятельность института омбудсмана по возможности более открытой, соблюдая при этом принцип конфиденциальности расследований в отношении заявителей.
Поддержание неантагонистических отношений с государственными органами и органами местного самоуправления, деятельность которых может контролироваться омбудсманом:
- необходимо развивать отношения в публичной администрацией и иными органами публичной власти, подконтрольными омбудсману. Государственные и муниципальные служащие, вероятно, будут скептически настроены относительно роли и функций института омбудсмана, особенно на первоначальном этапе его функционирования. Существенно, что институт омбудсмана должен обеспечивать предоставление государственным и муниципальным служащим ясной и полной информации относительно процесса осуществления им проверок соблюдения прав человека и характера решений, принимаемых по их результатам;
- омбудсман должен также осуществлять неформальное близкое изучение специфики деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, с тем чтобы выявить типичные нарушения, допускаемые ими, проблемы функционирования и, тем самым, облегчить в последствии процесс расследования жалобы;
- для успешного функционирования института омбудсмана важна занимаемая им позиция беспристрастного исследователя, а не защитника прав и законных интересов заявителя.
Заключение
Омбудсман - это специфический государственный институт, основной функцией которого является обеспечение и защита прав человека и основных свобод. Он обладает определенной степенью независимости от государственных органов и является своего рода «посредником» между государством и гражданским обществом. Основным способом его воздействия на общественные отношения и восстановления нарушенных прав является проведение расследования и дача рекомендаций с целью коррекции действий органов государственной власти и должностных лиц, нарушивших права и свободы гражданина.
Главной особенностью омбудсманов в постсоциалистических государствах является их «гибридный характер». Здесь в рамках одного института соединены как «собственно омбудсмановские» функции – рассмотрение индивидуальных и коллективных жалоб граждан, восстановление нарушенных прав и коррекция административной практики - с функциями, которые традиционно выполняют комиссии или комиссары по правам человека, а именно – мониторинг соблюдения международных стандартов прав человека, а также правовое просвещение граждан (а зачастую, и государственных органов, и публичных служащих) в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Такой комплексный характер полномочий омбудсмана обусловлен необходимостью обеспечить не только восстановление нарушенных прав граждан, но и воспитание в обществе, как у представителей государственной власти и местного самоуправления, так и у самих граждан необходимую степень уважения к правам человека как высшей ценности, одному из наиболее значительных достижений современной цивилизации. Правозащитная деятельность омбудсмана не будет успешной, а правообеспечительная (коррекция административной практики) – по существу, невозможна, в отсутствие в обществе культуры прав человека. Поэтому, правовое просвещение, в том числе, образовательная деятельность в сфере разъяснения международных стандартов прав человека, является одной из основных функций омбудсманов в рассматриваемых государствах.
Тенденциями развития института омбудсмана в России и других постсоциалистических странах являются:
- расширение круга дел, относящихся к ведению данного государственного института, в том числе, постепенное распространение полномочий омбудсмана на органы расследования и суды; включение местного самоуправления в компетенцию омбудсманов; закрепление подконтрольности омбудсману государственных учреждений и организаций, деятельность которых направлена на обеспечение реализации прав и свобод граждан;
- регионализация института омбудсмана, предполагающая учреждение в федеративных государствах наряду с федеральным омбудсманом институтов омбудсманов субъектов федерации, а в унитарных государствах – институтов представителей омбудсмана в административно-территориальных единицах;
- «внутренняя специализация» института омбудсмана, выражающаяся во введении в аппарат омбудсманов структурных подразделений (в том числе, в ранге заместителей омбудсмана), осуществляющих защиту «социально слабых» групп населения или отдельных видов основных прав и свобод человека и гражданина.
Институт омбудсмана в России и других постсоциалистических странах призван не только обеспечивать соблюдение норм национального законодательства о правах человека, он должен способствовать и совершенствование национального законодательства с целью приведения его в соответствие с международными стандартами прав и основных свобод человека и гражданина. Поскольку омбудсман не обладает властными полномочиями, в том числе – правом законодательной инициативы, основным средством его воздействия на государственные органы, органы местного самоуправления, публичных служащих, институты гражданского общества является обращение к их сознанию, т.е. правовое просвещение, и если быть более точным, образовательная деятельность, обучение в различных формах международным стандартам прав человека, форм и методов их защиты. Омбудсманы на постсоветском пространстве достаточно успешно реализуют данное направление их деятельности.
Сравнительно-правовое исследование опыта работы омбудсманов в Российской Федерации и постсоциалистических странах позволяют предложить ряд направлений повышения эффективности функционирования данного института:
- упрощение доступа граждан к омбудсману, в том числе обеспечение возможности направления жалоб по телефону и электронной почте;
- координирование действий с институтами гражданского общества;
- усиление связи между омбудсманами и парламентами. Представляется, что ежегодные и специальные доклады омбудсманов содержат информацию не только непосредственно о результатах их деятельности, но и о соблюдении прав человека органами публичной власти. Таким образом, они могут и должны рассматриваться парламентом как основа для законопроектной работы по совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина;
- поддержание неантагонистических отношений с государственными органами и органами местного самоуправления, деятельность которых может контролироваться омбудсманом, в том числе, отказ от использования репрессивных средств воздействия на органы публичной власти и государственных служащих и институционализация контактов между аппаратом омбудсмана и административными органами.
Научное издание
Доронина О.Н.
Институт омбудсмана в России и постсоциалистических странах:
сравнительно-правовое исследование
В редакции автора
Подписано в печать 03.
Бумага офсетная. Гарнитура Таймс.
Печ. л. 9,25. Тираж 500 экз. Заказ № _____
Отпечатано с готового оригинал-макета
в Типографии Издательства Московского гуманитарного университета.
113956, Москва, ул. Юности, д. 5/1
[1] См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. - М., 2001. - С.61.
[2] См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов, 1987. - С. 60.
[3] Законе Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека»/ Закон Републике Црне Горе о заштитнику људских права и слобода. Дана 8. јула 2003// Службен лист РЦГ. бр. 41/2003 од 10.7.2003. године.
См.: Официальный сайт Омбудсмана по правам человека Боснии и Герцеговины. http://www.ohro.ba.
[5] Национальные омбудсмены. - С.207
[6] Конституция Словацкой Республики от 1 сентября 1992 г., ст. 151а // Конституции государств Европы: в 3т. /Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – Т.3. - М.: НОРМА, 2001. - С.154
[7] См.: Национальные омбудсмены. - С. 279
[8] Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 9. - Ст.1011.
[9] Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ, сборник нормативных правовых актов, - С.165
. НО-23 «О Защитнике прав человека» // Интернет-сайт Национального Собрания Республики Армения. http://www.parliament.am.
[11] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г. / Пер. с латышского Е.А. Лохматова. – С. 156-164.
[12] Закон Украины от 23 декабря 1997 г. «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека». - С.362
[13] Российская юридическая энциклопедия. / Под ред. А.Я. Сухарева. – М., 1999. – С. 302.
[14] См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – С. 207.
[15] См.: там же – С. 898.
[16] Соглашение по правам человека // Международные организации и кризис на Балканах. Документы: Том 3. Документы международных организаций по мирному урегулированию кризиса в Хорватии, Боснии и Герцеговине 1990-х гг.. / Сост. и отв. редактор Е.Ю. Гуськова. - М.: Индрик, 2000. - С.249
[17] Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - С. 187.
[18] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека», ст. 3 (ч. 1).
[19] Закон Республики Грузия от 16 мая 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч. 1) гласит: «Любой гражданин Грузии может быть избранным Народным защитником Грузии».
[20] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[21] Закон LIX 1993 Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 3 (ч. 1).
[22] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 4, ч. 2.
[23] Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане)», ст. 5.
[24] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 5.
[25] Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г., ст. 141; Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 6 (ч. 2).
[26] Конституция Республики Словения от 23 декабря 2001 г , ст. 161; Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 14.
[27] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции» § 6 (абз. 2).
[28] Закон Венгерской Республики LIX 1993 « Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам «, ст. 3 (ч.ч. 1 и 2).
[29] Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г., ст. 141.; Конституция Республики Словения от 23 декабря 2001 г , ст. 161.
[30] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане» // Национальные омбудсмены. - С.390
[31] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[32] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 2.
[33] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 6.
[34] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 4, ч. 2.
[35] Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г., ст. 141. - С. 90
[36] Национальные омбудсмены. - С.78
[37] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 16 // Национальные омбудсмены. - С.390
[38] Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ.
[39] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[40] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 2005 г.) «О Народном адвокате», ст. 3, п.п. «b» и «с».
[41] Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 11.
[42] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 6.
[43] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 5.
[44] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 12).
[45] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 2005 г.) «О Народном адвокате», ст. 3, п. «с».
[46] Закон Республики Болгария от 23 июня 2003 г. «Об омбудсмане», ст. 9.
[47] Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 11.
[48] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[49] Закон Литовской Республики от 3 декабря 1998 г. No.VIII-950 (в ред. от 4 ноября 2004 г.) «О контролерах Сейма», ст. 6.
[50] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст.2.
[51] Закон Словацкой Республики «О гражданском правозащитнике», § 4 «с».
[52] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 5.
[53] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 12).
[54] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 6.
[55] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 6.
[56] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 14.
[57] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике», § 2 (абз. 2).
[58] Закон «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония», ст. 5.
[59] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 5.
[60] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 6 (ч. 2).
[61] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[62] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 9 (ч. 1).
[63] Закон Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 4 (ч. 1).
[64] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 13.
[65] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 6.
[66] Закон Республики Грузия от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч. 2).
[67] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 5 (ч. 2).
[68] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 7 (ч. 1).
[69] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике» § 4 (абз. 1).
[70] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 7 (ч. 1).
[71] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике» § 4 (абз. 1).
[72] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 3 (ч. 1).
[73] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 2005 г.) «О Народном адвокате», ст. 3, п. «е». При этом, правило о выдвижении кандидата на должность Народного адвоката в законодательстве сформулировано косвенно, посредством запрета омбудсману быть депутатов Кувенда, который выдвигает и избирает омбудсмана.
[74] Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г «О Защитнике прав граждан», ст. 3 (ч. 2).
[75] Закон Республики Болгария от 23 июня 2003 г. «Об омбудсмане», ст. 10 (ч. 1).
[76] Закон Республики Грузия от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч. 2).
[77] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 5 (ч. 2).
[78] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 5 (ч. 2).
[79] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 4 (абз. 1).
[80] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 3 (ч. 1).
[81] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 7 (ч. 1). // Собрание законодательства Российской Федерации.
[82] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 6.
[83] Закон Республики Грузия от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч. 2).
[84] Закон «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 7 (ч. 1).
[85] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 8, ч. 1).
[86] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 5 (ч. 2).
[87] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 7 (ч. 1). // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 9. - Ст.1011.
См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 48/134 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека» // Резолюции 48-ой сессии Генеральной ассамблеи ООН (1993-1994 гг.). http://www.un.org.
[89] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 8, ч.ч. 2 и 3).
[90] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 13).
[91] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 2005 г.) «О Народном адвокате», ст. 9.
[92] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 5 (ч. 2).
[93] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 7 (ч. 2).
[94] Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г (в ред. 1 июня 2006 г.) «О Защитнике прав граждан», ст. 3 (ч. 4).
[95] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 февраля 2004 г. №77-IV ГД «О назначении Лукина В.П. на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - №8. - Ст.623.
[96] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 13.
[97] Закон «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст.6.
[98] Закон Республики Болгария от 23 июня 2003 г. «Об омбудсмане», ст. 13.
[99] Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 9, ч. 3.
[100] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 6 (ч.ч. 3-6).
[101] Закон Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 4 (ч.ч. 5 и 6).
[102] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 4 (ч. 2).
[103] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 7 (ч. 2).
[104] Закон Республики Молдовы «О парламентских адвокатах», ст. 5 (ч. 2).
[105] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 8 (ч.ч. 2и 3).
[106] Закон Республики Грузия от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч.ч. 3-6).
[107] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 6.
[108] Закон Польской Республики «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 4.
[109] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 8 (ч. 2).
[110] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 6 (ч. 5).
[111] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике», § 6 (абз. 10).
Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша // http://www.brpo.gov.pl.
Официальный интернет-сайт Уполномоченного Государственного собрания по гражданским правам Венгерской Республики http://www.obh.hu..
[114] См.: Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – С. 263.
[115] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 6, ч. 1.
[116] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 6 (ч. 1).
[117] Закон Республики Албания «О народном адвокате», ст. 5.
[118] Закон Республики Болгария от 23 июня 2003 г. «Об омбудсмане», ст. 8.
[119] Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 10, ч. 1.
[120] Закон Республики Грузия от 16 ноября 1996 г. «О Народном защитнике Грузии», ст. 6 (ч. 2).
[121] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г.
[122] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 6 (ч. 1).
[123] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 5 (ч. 1).
[124] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 10 (ч. 1).
[125] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 5.
[126] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 5 (ч. 1).
[127] Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г «О Защитнике прав граждан», ст. 3 (ч. 2).
[128] Закон Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 4 (ч. 5).
[129] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 16.
[130] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 11).
[131] Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 2 (абз. 1).
[132] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 5.
[133] Закон «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония», ст. 4.
[134] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 3.
[135] Закон Республики Албания «О народном адвокате», ст. 5.
[136] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 6, ч. 5.
[137] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 16.
[138] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 3. // Национальные омбудсмены. - С.388
[139] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 11).
[140] См.: Сунгуров А.Ю. Государственные институты защиты прав человека // Материалы 3-го Круглого стола уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. - Саратов, 2001. – С. 215-221.
[141] Закон Республики Болгария от 23 июня 2003 г. «Об омбудсмане», ст. 8.
[142] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 4 (ч. 5).
[143] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 10 (ч. 1).
[144] Закон Республики Албания «О Народном адвокате», ст. 9.
[145] Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г (в ред. 1 июня 2006 г.) «О Защитнике прав граждан», ст. 6 (ч. 2, п. 4).
[146] Закон Республики Грузия «О Народном защитнике Грузии» (ст. 10, ч. 1, п. «d»).
[147] Закон Республики Албания «О Народном адвокате», ст. 8, п. «с»; Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 112, ч. 1, п. «d»; Закон Венгерской Республики LIX 1993»Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 5 (ч. 1, п. 3); Закон Республики Грузия «О Народном защитнике Грузии» (ст. 10, ч. 1, п. «е»); Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 11 (ч. 3); Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 9 (ч. 1); Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 8 (ч. 1, п. «d»); Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 19 (ч. 3); Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 6 (абз. 8); Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 9; Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 19, ч.1, п.п. 6 и 8).
[148] См.: Закон Республики Албания «О Народном адвокате», ст. 8, п. «а»; Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г (в ред. 1 июня 2006 г.) «О Защитнике прав граждан», ст. 6 (ч. 2, п. 1); Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 12, ч. 1, п. «е»; Закон Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 12 (ч. 8); Закон Республики Грузия «О Народном защитнике Грузии» (ст. 10, ч. 1, п. «с»); Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 9 (п. 3); Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 7, ч. 1, п. 5; Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 9 (ч. 3, п. «д»); Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 13 (ч. 1, п. 2); Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике», §§ 4 (ч. 2) и 8 (ч. 1, п. «b»); Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 21; Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 9 (ч. 1, п. 2); Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г.
[149] Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония», ст. 7 (ч. 1, п. 3).
[150] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 9 (ч. 2).
[151] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 9, ч. 1, п. 6.
[152] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 9 (ч. 1).
[153] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 19 (ч. 1, п. 3).
[154] Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 6 (абз. 5).
[155] Закон Республики Албания «О народном адвокате», ст. 8 (ч. 2).
[156] Закон Республики Армения от 21 октября 2003 г (в ред. 1 июня 2006 г.) «О Защитнике прав граждан», ст. 6 (ч.2, п. 2).
[157] Законе Республики Грузия «О Народном защитнике Грузии» (ст. 10, ч. 1, п. «а»).
[158] Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике», §§ 4 и 8 (ч. 1, п. «b»).
[159] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 19, ч. 1, п. 7).
[160] Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 6 (абз. 4).
[161] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 9 (ч. 2, п. 3).
[162] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 19 (п. 2).
[163] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 7 (ч. 2).
[164] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 9 (ч. 2, п. 2).
[165] См.: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1993. - № 2-3. - С. 15.
[166] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 9 (ч. 3, п. 6).
[167] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 19, ч. 1, п. 7).
[168] Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония», ст. 8 (п. 4).
[169] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 20, ч. 1, п. 2).
[170] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст.10 (п. 4).
[171] Закон Латвийской Республики «Об Омбудсмане» от 25 апреля 2006 г., ст. 10 (п. 3)
[172] Закон Боснии и Герцеговины «Об Уполномоченном по правам человека Боснии и Герцеговины», ст. 12, ч. 2.
[173] Закон Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 15 (ч. 2).
[174] Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 21.
[175] Конституция Республики Албания, ст. 62 (ч. 2); Закон Республики Албания «О Народном правозащитнике», ст. 8 (ч. 3).
[176] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 7 (ч. 4).
[177] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст.ст. 19 и 20).
[178] См.: Сунгуров А.Ю., Государственные институты защиты прав человека//Материалы 3-го Круглого стола уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. - Саратов, 2001. – С. 123.
[179] Закон «О Национальном правозащитнике Республики Македония», ст. 4 (ч. 2).
[180] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст. 9).
[181] См., например: Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 2 (абз. 4.).
См.: Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша. http://www.brpo.gov.pl.
См.: Официальный интернет-сайт Омбудсмана по правам человека Республики Словения. http://www.varuh-rs.si.
См.: Официальный интернет-сайт Защитника народа Румынии. http://www.avp.ro.
[185] Закон Республики Черногория от 8 июля 2003 г. «О Государственном защитнике прав человека» (ст.9, ч. 3).
[186] Выступление Н.И. Карпачевой на рабочей встрече омбудсманов стран – участников СНГ, 4 декабря 2004 г. // Архив Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2004.
[187] См.: Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – С. 264.
Официальный интернет-сайт Контролеров Сема Литовской Республики. http://www.
[189] См.: Винтилова К. Выступление заместителя руководителя Центра по правам человека Республики Молдова // Развитие института уполномоченного по правам человека в Центральной России: год спустя. Материалы семинара. - Королев, 2001. – С. 27.
[190] См.: Байтин М.И. Функции государства // Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 1. – М., 2002. – С. 338.
[191] См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1999. – С. 654.
[192] См, например: Конституция Республики Албания от 21 октября 1998 г. (ст. 60, ч. 1); Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г. (ст. 55); Конституция Республики Словения от 23 декабря 2001 г., ст. 159; Конституция Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г. (ст. 93); Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 2); Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике» (§ 1).
[193] Конституция Республики Македония от 17 ноября 1991 г (ст. 77).
[194] Конституция Словацкой Республики от 1 сентября 1992 г., ст. 151а.
[195] Закон Республики Молдовы «О парламентских адвокатах», ст. 1.
[196] Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №-1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 1).
[197] См., например: Бутылин В.Н. Основы государственно-правового механизма охраны конституционных прав и свобод граждан. – М., 2002. – С. 85; Ведяхин В.М., Шубина Т.Б. Защита права как правовая категория // Правоведение. – 1998. - № 1. – С. 25-26; Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов, 1987. - С. 131; Мордовец A.C. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. - Саратов, 1996. - С. 223.
[198] Григорян Л.А. Конституция СССР - правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел. // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел. Труды Академии МВД СССР. - М., 1982. - С. 13-14.
[199] См.: Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме защиты конституционных прав и свобод граждан. – С. 102.
[200] Конституции государств Европы: в 3т. /Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – Т.3. - М., 2001. - С.333
[201] Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - С.361
[202] Парамонов А.Р., Полуян Л.Я. Парламентский контроль // Российская юридическая энциклопедия. – М., 1999. – С. 685.
[203] Конституция Венгерской Республики от 18 августа 1949 г.
[204] Конституция Эстонской Республики от 28 июня 1992 г., ст. 139.
[205] См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 363.
[206] Компетенция - совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления). См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. - М.: ИНФРА-М, 2007. – С. 499.
[207] См.: Марченко М.Н. Государственный аппарат // Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. – Т. 1. – С. 266-267.
[208] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма» (ст. 5, ч. 1).
[209] Лентовска Э. Омбудсман в странах Восточной и Центральной Европы (Польский опыт) // Как начиналась работа Уполномоченного по правам человека. Т.1. – М., 1998. – С. 217.
[210] Закон LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам» (ст. 16).
[211] Закон «О Национальном правозащитнике (омбудсмане) Республики Македония» (ст. 10).
[212] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа» (ст. 1)
[213] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст.ст. 2 и 7, ч. 1).
[214] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах» (ст.ст. 1 и 15).
[215] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст.ст. 1 и 16.
[216] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 3.
[217] Закон Словенской Республики «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 1.
[218] Закон «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 2.
[219] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 1, абз. 1 и § 19.
[220] См.: Christian T.J. Why no ombudsman to supervise the courts in Canada? // The International Ombudsman Anthology.
[221] См., например: The ombudsman: citizen"s defender. / Еd. Rowat, D.C. - London, 1968; Rowat D.C. The Ombudsman Plan. Essays on the Worldwide spread of an Idea. – Toronto, 1973.
[222] См.: Rowat D.C. Why an Ombudsman to Supervise the Courts? // The International Ombudsman Anthology. - Р.527-538.
[223]См.: Koskinen P.K. Investigating the Judiciary. // The International Ombudsman Anthology. - Р.519-525.
[224] Данная специфика компетенции омбудсмана объясняется тем, что одновременно он выполняет функции по контролю соответствия всей нормотворческой деятельности Республики Конституции Республики. См.: Закон «О Канцлере юстиции», § 1, ч.ч. 1 и 3. // Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) стран Европы и СНГ. - С.179.
[225] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 25, ч. 1).
[226] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 7, ч.ч. 3 и 4).
[227] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 25, ч. 2, п. «b»).
[228] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 3.
[229] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 5, ч. 1.
[230] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике» § 1, абз. 2.
[231] См.: Архив Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. - М., 1998.
[232] Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - С.84
[233] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст.ст. 1 и 2.
[234] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 5.
[235] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике», § 1.
[236] См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствам. 16 июня 1999 г.». – М., 1999.
[237] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 18.
[238] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст.ст. 4 (ч. 1) и 15 (ч. 1).
[239] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 13, ч.ч. 1 и 2).
См.: Официальный интернет-сайт Уполномоченного по гражданским правам Республики Польша http://www.brpo.gov.pl/index.php.
[241] К примеру, в 2003 г. к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило 36 643 жалобы, в 2004 г. – 48 231 жалоба. // Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 году. – М., 2005. – С. 165.
Официальный сайт Омбудсмана по правам человека Республики Словения. http://www.varuh-rs.si.
См.: Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2004 // http://www.obh.hu/allam/eng/cover.htm.
[244] См., например: Закон Венгерской Республики « Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам «, ст. 17 (ч. 4); Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 17 (ч. 1).
[245] Закон Республики Албании от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 15).
[246] См.: Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 17 (ч. 2).
[247] См., например: Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 2 (ч. 5).; Закон Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 17 (ч. 3).
[248] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 9, ч. 2).
[249] Закон Венгерской Республики «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 17 (ч. 3).
[250] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 19 (п. 1, ч. 1).
[251] Закон Республики Словения «Об Уполномоченном по правам человека», ст. 30.
[252] Закон Республики Албании от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 17, ч. 1, п. «b»).
[253] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 11, ч. 1, п. 2).
[254] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 18 (ч. 2).
[255] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 20 (ч. 1, п. «б»).
[256] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст.
[257] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 20 (ч. 1, п. 2).
[258] Закон Чешской Республики «О Государственном правозащитнике», § 13.
[259] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 17 (п. 3).
[260] Закон Эстонской Республики «О канцлере юстиции», § 24 (ч. 4).
. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша. http://www.brpo.gov.pl.
Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004. http://www.ochrance.cz.
[263] Закон Республики Албании от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 17, ч. 1, п. «с»; ст. 18, п. «с»).
[264]Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 10, ч. 3).
[265] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 20 (ч. 1, п. «в»).
[266] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 11 (п. 3).
[267] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 18.
[268] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 20 (ч. 1, п. 3).
[269] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 14 (ч.ч. 3 и 4).
[270] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 17 (п. 4).
[271] См.: Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania Annual Report of 2004. Summary. - Р. 37.
Information from the Commissioner for Civil Rights Protection along with the conclusions regarding the activity of the office in 2003, presented to the Sejm and the Senate, in accordance with art. 12 of the Constitution of the Republic of Poland.// Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша http://www.brpo.gov.pl.
[273] Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. - С.79
[274] Закон Республики Албании от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 17, ч. 2).
[275] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 11, ч. 3).
[276] Закон Республики Болгария «Об омбудсмане», ст. 19, ч. 1, п. 3.
[277] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 20.
[278] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 20 (ч. 2).
[279] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 25 (ч. 1).
[280] Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 28 (с. 2).
Официальный интернет-сайт Уполномоченного по гражданским правам Республики Польша http://www.brpo.gov.pl.
[282] Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. - М.: Юриспруденция, 2005.
Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 // Интернет-сайт Государственного защитника Чешской Республики. http://www.ochrance.cz.
[284] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 13, ч. 1).
[285] Закон Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 16 (ч. 2). // Национальные омбудсмены. Свод правовых положений. - С.84
[286] Закон Республики Македония «О Национальном правозащитнике (омбудсмане)», ст. 12.
[287] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 21 (ч. 1).
[288] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 21.
[289] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст. 14 (ч. 1).
[290] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 9 (п. 3).
[291] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», § 13 (ч. 1).
[292] Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 9 (ч. 1).
[293] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 16 (п. 3).
[294] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике», § 9 (абз. 4).
[295] Закон Республики Хорватия «Об Омбудсмане», ст. 6.
[296] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 21.
[297] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст.
См.: Официальный интернет-сайт Защитника народа Румынии http://www.avp.ro.
См.: Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 / http://www.ochrance.cz.
[300].См.: Там же.
[301] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 15 (ч. 2).
См.: Summary of the Annual Report of 2003 on the Activity of The Seimas Ombudsmen’s Office // Интернет-сайт Контролеров Сейма Литовской Республики. http://www3.lrs.lt.
[303] Gottehrer D.M., Hostina M. The Classical Ombudsman Model. // Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. / Ed. by R.Gregory and Ph.Giddings. – Amsterdam e.a.: IOS Press, 2000,p.233
[304] См.: Амосов К.М. Форма, структура и содержание правовых актов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации // Сборник аспирантских научных работ. Вып. 7: Т. 1. – Казань, 2006. – С. 68-78.
[305] Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2004 (abbreviated version). – Budapest, 2005. - C.54
[306] Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania Annual Report of 2004. Summary. - Vilnius, 2005. - Р.5
Information from the Commissioner for Civil Rights Protection along with the conclusions regarding the activity of the office in 2003, presented to the Sejm and the Senate, in accordance with art. 12 of the Constitution of the Republic of Poland.// Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша http://www.brpo.gov.pl.
. / Annual Report 2004. // Интернет-сайт Омбудсмана по правам человека Республики Словения. http://www.varuh-rs.si.
Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 / http://www.ochrance.cz.
[310]См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - С. 180-190.
[311] Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2004 (abbreviated version). - Р.12
[312] См.: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - М., 1997. - С. 25. См. также: Morrison H.G. Decisions by the ombudsman and Review by the legislature: rules, principles and policy. // The International Ombudsman Anthology. - Р. 621-681.
[313] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 21).
[314] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 32.
[315] Закон Румынии «Об организации и функционировании Управления Защитника народа», ст.ст. 22-25.
[316] Закон Словацкой Республики «О государственном правозащитнике», §§ 19 и 21.
[317] Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст.ст. 38-41.
[318] Закон Чешской Республики «О государственном правозащитнике», § 18.
[319] Закон Республики Хорватии «Об Омбудсмане», ст. 7.
[320] Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2004 (abbreviated version). - Р.14.
Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 // Интернет-сайт Государственного правозащитника Чешской Республики http://www.ochrance.cz.
[322] Seimas Ombudsmen of the Republic of Lithuania Annual Report of 2004. Summary. - Р.7
[323] Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2004 (abbreviated version). – Р.14
Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 // Интернет-сайт Государственного правозащитника Чешской Республики http://www.ochrance.cz.
Annual Report 2004 // Официальный интернет-сайт Народного защитника Румынии http://www.avp.ro.
[326] Закон Республики Армения от 19 ноября 2003 г. НО-23 «О Защитнике прав человека» (ст. 15, ч. 1, п. 4). При этом, закон ограничивает право обращения в суд только обжалованием нормативных правовых актов, при условии, что омбудсман предварительно направлял в государственный орган или должностному требование об отмене акта, нарушающего права граждан.
[327] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 22 (п.п.2 и 3).
[328] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 28 (п. «а»).
[329] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст.ст. 14 (п.п. 4 и 6) и 16 (п. 4) // Национальные омбудсмены.
[330] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 29 (п. 1).
См.: Закон Румынии №554/2004 «Об административной процедуре». // Официальный интернет-сайт Защитника народа Румынии. http://www.avp.ro.
[332] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека», ст. 13 (п. 10). // Национальные омбудсмены. - С.369
/ Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша. http://www.brpo.gov.pl.
Summary of Annual Report of 2003 on the Activity of the Seimas Ombudsmen. // Официальный интернет-сайт Контролеров Сема Литовской Республики http://www.lrski.lt/index.php?p=0&l=EN&n=89
[335] Закон Республики Македония «О народном правозащитнике», ст. 22.
[336] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 14 (п. 8). // Национальные омбудсмены. - С.283
[337] Федеральный конституционный закон «ОБ Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 29 (п.п. 3 и 4).
// Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша. http://www.brpo.gov.pl.
См.: Синтетическое изложение Информации Представителя по правам граждан вместе с выводами о его деятельности в 2003 году, представленной Сейму и Сенату согласно ст. 212 Конституции Республики Польша. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша http://www.brpo.gov.pl.
См.: Синтетическое изложение Информации Представителя по правам граждан вместе с выводами о его деятельности в 2003 году, представленной Сейму и Сенату согласно ст. 212 Конституции Республики Польша. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша. http://www.brpo.gov.pl.
[341] Конституция Республики Албания от 1998 г. (ст. 134, ч. 1, п. «f»)$ Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 24. п. «c»).
[342] Закон Венгерской Республики LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 22. // Национальные омбудсмены. - С.88
[343] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 31.
[344] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 16 (ч. 2, п.п. 2 и 3).
[345] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 29 (п. 5).
[346] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 15 (ч. 2).
[347] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 18.
Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. http://www.ombudsmanrf.ru.
[349] Закон LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 22 (п. «б»).
[350] Закон LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 22 (п. «г»).
[351] Цит. по: Сунгуров А.Ю. Государственные институты защиты прав человека// Материалы 3-го Круглого стола уполномоченных по правам человека в субъектах в Российской Федерации. - Саратов, 2001. – С. 123.
[352] См.: Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России. // Правоведение. - 1995. - №5-6. – С. 215.
[353] Сообщение о действиях омбудсменов и ситуации с правами человека в Боснии и Герцеговины за 2004г. - Сараево, 2005. - С. 9.
[354] См.: Mukic M.V. Role and Functioning of the Ombudsman Institutions in Societies in Transition. – P. 17.
Синтетическое изложение Информации Представителя по правам граждан вместе с выводами о его деятельности в 2003 году, представленной Сейму и Сенату согласно ст. 212 Конституции Республики Польша. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша http://www.brpo.gov.pl/index.php?e=1&poz=430&id=261
Annual Report 2004 // Официальный интернет-сайт Защитника народа Румынии. http://www.avp.ro.
[357] Сообщение о действиях омбудсменов и ситуации с правами человека в Боснии и Герцеговины за 2004г. - С. 9.
[358] См.: Mukic M.V. Role and Functioning of the Ombudsman Institutions in Societies in Transition. – P. 18.
Синтетическое изложение Информации Представителя по правам граждан вместе с выводами о его деятельности в 2003 году, представленной Сейму и Сенату согласно ст. 212 Конституции Республики Польша. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного по правам граждан Республики Польша http://www.brpo.gov.pl.
[360] Закон LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст.
[361] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 28 (п. 8).
[362] Закон Республики Молдова «О парламентских адвокатах», ст. 29 (ч. 1, п. «а»).
[363] Закон Республики Словения «Об омбудсмане по правам человека», ст. 45 (ч. 1).
[364] Закон Эстонской Республики «О Канцлере юстиции», § 17.
[365] Закон Республики Албания от 4 февраля 1999 г. № 8454 (в ред. от 12 мая 1999 г.) «О Народном адвокате» (ст. 24, п. «а»).
[366] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 16 (ч. 2, п. 1).
[367] Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 31 (п. 2).
[368] Закон Республики Хорватии «Об Омбудсмане», ст. 9.
[369] См.: Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ). - М., 2004. - С. 19; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М., 1997. - С. 34.
[370] Bizjiak I. Special Features of the Role of the Ombudsman in Transition Conditions. – Р. 16.
[371] Закон Боснии и Герцеговины «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 35 (ч. 1).
[372] Закон LIX 1993 «Об Уполномоченном Государственного собрания по гражданским правам», ст. 27.
[373] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 25 (ч. 1).
[374] Закон Республики Польша «Об Уполномоченном по правам граждан», ст. 19 (ч.ч.1 и 3).
[375] Закон Словацкой Республики «О Государственном правозащитнике», § 19.
[376] Закон Республики Словения «Об Омбудсмане по правам человека», ст. 43.
[377] Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», ст. 18.
[378] Закон Литовской Республики «О контролерах Сейма», ст. 25 (ч. 2).
[379] См., подробнее: Malanowski A. The Commissioner for Civil Right Protection in the Period of Democratic Transformation // Commissioner for Civil Right Protection. Materials. 1996. – Warsaw, 1997. – P. 19-37.
[380] См.: Malanowski A. The Commissioner for Civil Right Protection in the Period of Democratic Transformation. - P. 19-37.
[381] Bizjiak I. Special Features of the Role of the Ombudsman in Transition Conditions. – Р. 16.
[382] См.: Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. – Версуа, 2005. - С. 11.
[383] Bizjiak I. Special Features of the Role of the Ombudsman in Transition Conditions. – Р. 16.
[384] Bizjiak I. Special Features of the Role of the Ombudsman in Transition Conditions. – Р. 16.
[385] См.: Оценка эффективности национальных институтов по правам человека. – С. 41.
[386] См.: The Role and Effectiveness of the Ombudsman Institution. – Washington, 2005. – P. 21.
[387] См.: The Role and Effectiveness of the Ombudsman Institution. – P. 21.
[388] См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 г. – М., 2006. – С. 412.
[389] См.: Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2006. – Budapest, 2007. – P. 62.
[390] См.: Twelfth Annual Report. - Ljubljana, 2007. – Р. 92-101.
[391] См.: Republic of Croatia. Ombudsman. Report on Work for 2006. - Zagreb, 2006. – Р. 4-7.
[392] European Ombudsmen Newsletter. - October 2005. - Issue №5. - Р. 53.
[393] См.: Effectiveness of the recommendations of the Parliamentary Commissioners for Civil Rights. // Официальный интернет-сайт Уполномоченного Государственного Собрания по гражданским правам. www.obh.hu.
[394] См.: Annual Report on the Activities of the Parliamentary Commissioner and the Deputy Commissioner for Civil Rights in 2006. – P. 63.
[395] См.: Annual Report on the Activities of the Public Defender of Rights in 2004 , Masaryk University, Brno, 2005. – Р. 28.
[396] См.: Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – С. 264.
[397] См.: Republic of Croatia. Ombudsman. Report on Work for 2006. - Р. 103-107.
[398] Koskinen P.K. Investigating the Judiciary. - Р. 519-525.
[399] См.: Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – С. 281.
[400] Конституция Литвы (Литовской Республики) от 25 октября 1992 г. – С. 89-105.
[401] См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 году.
[402] Соглашение от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. - М., 1999. – С. 189-190.
[403] См.: Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Вступительная статья // Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». - С. 19.