ГЛАВА III.
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИИ
§ 1. Президент Российской Федерации
Отправной точкой исследования «правозащитной инфраструктуры» России объективно является Президент России – единственный из органов, осуществляющих государственную власть, в конституционном порядке назван не только гарантом Конституции РФ, но и «гарантом прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2 ст. 80). Такой статус главы государства вкупе с положениями ст. 2 и ст. 18 обусловили включение в текст присяги слов «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 82). Неудачный, на наш взгляд, выбор «глаголов», отражающих обязательства, взятые на себя Президентом РФ в отношении прав и свобод человека и гражданина, несколько компенсируется тем, что глава государства клятвенно обещает «соблюдать и защищать Конституцию РФ».
Организационное наполнение статуса Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина выражается, на наш взгляд, в том, что глава государства осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых связаны с защитой прав и свобод человека и гражданина. Так, согласно Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции названы в числе 17 федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.
Диагностика состояния с правами и свободами человека и гражданина, а также способы повышения эффективности их защиты являются содержательными атрибутами ежегодных посланий Президента РФ, с которыми он согласно п. «е» ст. 84 Конституции РФ обращается к Федеральному Собранию. Анализ прозвучавших посланий главы государства федеральному парламенту позволяет выявить наиболее острые правозащитные проблемы и меры, которые следует принять для их разрешения. Ежегодность таких посланий способствует обнаружению тенденций, динамики и действенности предпринимаемых мер.
В посланиях главы государства 1999-2003 гг. оценивалось состояние законодательной базы, институционализации защиты прав и свобод человека и гражданина. В правозащитной позиции Президента РФ прослеживается тенденция «специализации», которая выражается в том, что проблемы в сфере прав и свобод человека от послания к посланию обретают определенную конкретику, при сохранении преемственности в отношении экономических, политических, социальных факторов, способствующих их соблюдению и защите. Наиболее пространно обозначены правозащитные проблемы в 1999 г. В этом послании Президента РФ обращается внимание на не сформированность адекватной законодательной базы, обеспечивающей осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного, неотвратимого правосудия; на отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников, что лишает граждан возможности защищать свои права; на не снижающееся число фактов нарушения прав человека; на не созданность правовых оснований введения прямого федерального правления на территории субъектов РФ, где попираются права и свободы человека; не откорректированность подходов Эстонии и Латвии к проблеме прав человека в соответствии с требованиями, предъявляемыми ООН, ОБСЕ, Советом Европы; на необходимость отказа от отживших правозащитных конструкций; на неукоснительное соблюдение принципов равенства граждан перед законом и судом, гласности и состязательности, что позволит надежно защищать права и свободы личности; на подкрепленность российской государственной практики в области прав человека ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признанием обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека и др.
В 2000 г. правозащитные акценты Послания Президента РФ отразили влияние «качественного» состояния государства в данном процессе: только эффективное и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей и для процветания нашей Родины. Выстраивание четко работающей исполнительной вертикали, действенной судебной системы являются залогом эффективной защиты прав российских граждан.
В 2001 г. глава государства, обращаясь к Федеральному Собранию , отметил, что от того, как государство защищает своих граждан, напрямую зависит степень доверия граждан государству. Президентом РФ дана оценка деятельности органов власти в этом направлении: ни органы законодательной и исполнительной власти, ни суд, ни правоохранительные структуры в правозащитном смысле еще не дорабатывают, в результате чего нарушаются права и интересы граждан. Важной проблемой названа защита прав и интересов российских граждан, наших соотечественников за рубежом (а не только в Эстонии и Латвии, как в 1999 г.
): сотни тысяч людей, проживающих и работающих за пределами своей страны, должны быть уверены, что Россия не бросит их, если они оказались в трудной ситуации, защитит их личные права, их семьи от возможного произвола и незаконного давления, поможет отстоять человеческое и гражданское достоинство, никому не позволит устраивать «селекцию» международных прав и свобод человека в зависимости от обложки паспорта; наши дипломаты в таких случаях должны становиться не просто активными, но наступательными и профессионально жесткими, эффективными.
Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. модернизация судебно-правовой системы определена как существенный правозащитный шаг, обеспеченный законодательно, экономически, организационно. Ключевым рычагом здесь признано изменение судебных процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия. Отмечено, что правоохранительные органы должны направлять свои усилия на защиту прав граждан, жесткую борьбу с административным произволом и коррупцией.
Обращаясь к парламенту в 2003 г. , Президент РФ действенным правозащитным фоном рассматривает развитое гражданское общество и устойчивую демократию: только тогда в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы. Принятие процессуальных кодексов (уголовного, гражданского, арбитражного) оценено как серьезное продвижение в создании реально независимого суда, в обеспечении дополнительных гарантий прав человека. Особая озабоченность высказана главой государства по поводу гражданства – проблемы, которая затрагивает огромное число людей: в настоящее время более 1 млн человек, приехавших к нам после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, «оказались лицами без гражданства в своей собственной стране». В качестве основы для достижения сформулированных целей названы консолидация общественных сил, незыблемость Конституции РФ и гарантированных прав и свобод граждан.
Обобщая правозащитный фактор ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, отметим, что они носят преимущественно оценочно-постановочный характер, что соответствует их конституционному формату «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Вместе с тем считаем, что в таких посланиях главе государства следует не только освещать правозащитные достижения и упущения органов всех ветвей и уровней власти, правоохранительных структур, но и объективно представлять свой ежегодный вклад в дело защиты прав и свобод человека и гражданина. Это может оформляться и публиковаться, например, в качестве приложения или специального доклада к посланию, и будет способствовать «практическому наполнению» конституционного статуса главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Один из разделов такого отчета должен включать анализ работы главы государства с обращениями граждан, которые выступают важнейшим источником информации для выявления «слабого звена» государственной политики в сфере прав и свобод человека и гражданина и для принятия действенных управленческих решений.
Созданное официальное Интернет-представительство Президента РФ дает возможность получить информацию о корреспонденции на имя главы государства. В 2002 г. в адрес Президента РФ поступило 717 тыс. обращений, что на 26 % больше, чем в 2001 г. Это, по содержащейся на сайте оценке, свидетельствует о высоком авторитете главы государства как гаранта Конституции РФ и конституционных прав граждан, что наглядно прослеживается в почте по вопросам социальной политики. Вместе с тем, считаем, что рост обращений граждан на имя главы государства может свидетельствовать и о неблагополучном состоянии дел с правами человека, и о неэффективности такой работы на уровне других органов власти.
В аналитическом материале отмечен рост корреспонденция по поводу реализации права на жилище (43 тыс. заявлений, что на 23 % больше, чем в 2001 г.); продолжает увеличиваться – с 10 до 12 тыс. – число обращений по защите трудовых прав; существенно увеличилось (с 19 до 34 тыс.) число заявлений по вопросам образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта. Не снижается острота обращений по вопросам правопорядка, гарантий судебной защиты прав и свобод человека. Поступило 73 тыс. писем, что на 17 % больше, чем в 2001 г. В центре внимания остается борьба с организованной преступностью и наркоманией. Эффективность ее связывается с коренным улучшением работы всей правоохранительной системы и ужесточением наказания за особо тяжкие преступления. Вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина было посвящено 1,7 % поступившей корреспонденции – 10481 обращений.
В адрес главы государства в 2002 г. поступило 147 тыс. писем из 140 зарубежных стран. Заинтересованно обсуждаются вопросы мировой политики, соблюдения прав человека, экологии, экономического и гуманитарного сотрудничества (80 % обращений).
Рост объема обращений потребовал скоординированных действий всех подразделений Администрации Президента России .
Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г. модернизация судебно-правовой системы определена как существенный правозащитный шаг, обеспеченный законодательно, экономически, организационно. Ключевым рычагом здесь признано изменение судебных процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия. Отмечено, что правоохранительные органы должны направлять свои усилия на защиту прав граждан, жесткую борьбу с административным произволом и коррупцией.
Обращаясь к парламенту в 2003 г. , Президент РФ действенным правозащитным фоном рассматривает развитое гражданское общество и устойчивую демократию: только тогда в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы. Принятие процессуальных кодексов (уголовного, гражданского, арбитражного) оценено как серьезное продвижение в создании реально независимого суда, в обеспечении дополнительных гарантий прав человека. Особая озабоченность высказана главой государства по поводу гражданства – проблемы, которая затрагивает огромное число людей: в настоящее время более 1 млн человек, приехавших к нам после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, «оказались лицами без гражданства в своей собственной стране». В качестве основы для достижения сформулированных целей названы консолидация общественных сил, незыблемость Конституции РФ и гарантированных прав и свобод граждан.
Обобщая правозащитный фактор ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, отметим, что они носят преимущественно оценочно-постановочный характер, что соответствует их конституционному формату «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Вместе с тем считаем, что в таких посланиях главе государства следует не только освещать правозащитные достижения и упущения органов всех ветвей и уровней власти, правоохранительных структур, но и объективно представлять свой ежегодный вклад в дело защиты прав и свобод человека и гражданина. Это может оформляться и публиковаться, например, в качестве приложения или специального доклада к посланию, и будет способствовать «практическому наполнению» конституционного статуса главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина. Один из разделов такого отчета должен включать анализ работы главы государства с обращениями граждан, которые выступают важнейшим источником информации для выявления «слабого звена» государственной политики в сфере прав и свобод человека и гражданина и для принятия действенных управленческих решений.
Созданное официальное Интернет-представительство Президента РФ дает возможность получить информацию о корреспонденции на имя главы государства. В 2002 г. в адрес Президента РФ поступило 717 тыс. обращений, что на 26 % больше, чем в 2001 г. Это, по содержащейся на сайте оценке, свидетельствует о высоком авторитете главы государства как гаранта Конституции РФ и конституционных прав граждан, что наглядно прослеживается в почте по вопросам социальной политики. Вместе с тем, считаем, что рост обращений граждан на имя главы государства может свидетельствовать и о неблагополучном состоянии дел с правами человека, и о неэффективности такой работы на уровне других органов власти.
В аналитическом материале отмечен рост корреспонденция по поводу реализации права на жилище (43 тыс. заявлений, что на 23 % больше, чем в 2001 г.); продолжает увеличиваться – с 10 до 12 тыс. – число обращений по защите трудовых прав; существенно увеличилось (с 19 до 34 тыс.) число заявлений по вопросам образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта. Не снижается острота обращений по вопросам правопорядка, гарантий судебной защиты прав и свобод человека. Поступило 73 тыс. писем, что на 17 % больше, чем в 2001 г. В центре внимания остается борьба с организованной преступностью и наркоманией. Эффективность ее связывается с коренным улучшением работы всей правоохранительной системы и ужесточением наказания за особо тяжкие преступления. Вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина было посвящено 1,7 % поступившей корреспонденции – 10481 обращений.
В адрес главы государства в 2002 г. поступило 147 тыс. писем из 140 зарубежных стран. Заинтересованно обсуждаются вопросы мировой политики, соблюдения прав человека, экологии, экономического и гуманитарного сотрудничества (80 % обращений).
Рост объема обращений потребовал скоординированных действий всех подразделений Администрации Президента России .
Ими рассмотрено практически 2/3 устных и письменных заявлений. Высшим должностным лицам государства доложено более 12 тыс. писем. Две тысячи граждан приняты руководством Администрации и ее подразделений. Исполнение 18,5 тыс. заявлений и жалоб было взято на контроль (на 20 % больше, чем в 2001 г.). Причем доля положительных решений и принятых мер выросла в 1,4 раза. Руководству страны доложено 48 недельных обзоров почты, 42 записки по широкому кругу общественно-политических и социально-экономических проблем, 28 материалов о положении дел в регионах. Содержание почты и результаты ее рассмотрения освещались в средствах массовой информации и на Интернет-сайте Президента РФ.
Реализация конституционного права на обращение в государственные органы (ст. 33) связано с его организационным обеспечением. Рассмотрение устных и письменных обращений российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту РФ и Администрации Президента РФ является одной из функций Управления по работе с обращениями граждан . Данное структурное подразделение Администрации Президента РФ осуществляет информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан; анализ обращений граждан, адресованных Президенту РФ, и подготовка соответствующих докладов; информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ по рассмотрению обращений граждан.
В поле постоянного внимания, как отмечено в отчете за 2002 г., находится совершенствование деятельности Управления по работе с обращениями граждан и модернизация его материально-технической базы, что выступает определенным залогом результативности рассмотрения обращений граждан. Вместе с тем сложившуюся систему работы с обращениями граждан, адресованных главе государства и его Администрации, не следует рассматривать как исчерпывающую, поскольку анализ информации об «обратной связи» по контрольным письмам, свидетельствует о том, что принимаются необходимые меры и положительные решения только в трети случаях, что решение некоторых злободневных вопросов неоправданно затягивается.
Как направление совершенствования работы главы государства с обращениями граждан следует рассматривать поиски новых форм работы. В частности растет популярность общения главы государства с населением по «Прямой линии»: если в декабре 2001 г. было получено около 500 тыс. обращений, то в декабре 2002 г. – более 1,5 млн. Весной 2003 г. в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе осуществлен анализ и организована работа по рассмотрению просьб и законных требований жителей региона, обратившихся к Президенту России В.В. Путину во время «Прямой линии ОРТ-РТР» 14-19 декабря 2002 г. Всего обратилось 11554 человека. Наибольшее количество вопросов поступило из Краснодарского края – 3219 (27,9 %), Ростовской – 2524 (21,8 %) и Волгоградской – 1779 (15,4 %) областей. В 2001 г. в ходе «Прямой линии» из Южного федерального округа поступил 5471 вопрос.
Назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и формирование их аппаратов вкупе с их задачами и функциями обусловили создание в их структуре самостоятельных подразделений по работе с населением. На Всероссийском совещании, проведенном в октябре 2002 г. в Нижнем Новгороде, была проанализирована деятельность общественных приемных полномочных представителей Президента России. Эти структуры становятся эффективной формой «гражданского контроля» за соблюдением органами власти прав и законных интересов заявителей. Их работа позволила аппаратам полномочных представителей Президента РФ увеличить с 73 до 89 тыс. число рассмотренных обращений, значительно повысить действенность принимаемых по ним мер. Так, в каждом пятом случае выявлены факты волокиты либо других нарушений, более 6 тыс. виновных в этом должностных лиц были привлечены к ответственности.
В аппарате полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе работу с обращениями граждан осуществляет секретариат. В 2002 г. была изучена организация работы с обращениями граждан в общественных приемных полномочного представителя главы государства в шести субъектах ЮФО: в республиках Адыгея, Калмыкия, Дагестан, в Краснодарском крае и Ростовской области. Практика показала, что не все имеющиеся резервы задействованы. В частности, недостаточно оперативно используется анализ предложений граждан с целью совершенствования нормотворческой деятельности, оперативного реагирования на потенциально кризисные ситуации, мониторинга социально-экономических и общественно-политических процессов в регионе.
Секретариатом полномочного представителя Президента РФ в ЮФО в 2002 г. по обращениям граждан подготовлено 40 недельных информаций,
4 тематических обзора, а также аналитические материалы по итогам работы за I квартал, полугодие, 9 месяцев и год, которые были направлены во все подразделения аппарата полномочного представителя, администрации субъектов Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Реализация конституционного права на обращение в государственные органы (ст. 33) связано с его организационным обеспечением. Рассмотрение устных и письменных обращений российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту РФ и Администрации Президента РФ является одной из функций Управления по работе с обращениями граждан . Данное структурное подразделение Администрации Президента РФ осуществляет информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан; анализ обращений граждан, адресованных Президенту РФ, и подготовка соответствующих докладов; информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента РФ по рассмотрению обращений граждан.
В поле постоянного внимания, как отмечено в отчете за 2002 г., находится совершенствование деятельности Управления по работе с обращениями граждан и модернизация его материально-технической базы, что выступает определенным залогом результативности рассмотрения обращений граждан. Вместе с тем сложившуюся систему работы с обращениями граждан, адресованных главе государства и его Администрации, не следует рассматривать как исчерпывающую, поскольку анализ информации об «обратной связи» по контрольным письмам, свидетельствует о том, что принимаются необходимые меры и положительные решения только в трети случаях, что решение некоторых злободневных вопросов неоправданно затягивается.
Как направление совершенствования работы главы государства с обращениями граждан следует рассматривать поиски новых форм работы. В частности растет популярность общения главы государства с населением по «Прямой линии»: если в декабре 2001 г. было получено около 500 тыс. обращений, то в декабре 2002 г. – более 1,5 млн. Весной 2003 г. в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе осуществлен анализ и организована работа по рассмотрению просьб и законных требований жителей региона, обратившихся к Президенту России В.В. Путину во время «Прямой линии ОРТ-РТР» 14-19 декабря 2002 г. Всего обратилось 11554 человека. Наибольшее количество вопросов поступило из Краснодарского края – 3219 (27,9 %), Ростовской – 2524 (21,8 %) и Волгоградской – 1779 (15,4 %) областей. В 2001 г. в ходе «Прямой линии» из Южного федерального округа поступил 5471 вопрос.
Назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и формирование их аппаратов вкупе с их задачами и функциями обусловили создание в их структуре самостоятельных подразделений по работе с населением. На Всероссийском совещании, проведенном в октябре 2002 г. в Нижнем Новгороде, была проанализирована деятельность общественных приемных полномочных представителей Президента России. Эти структуры становятся эффективной формой «гражданского контроля» за соблюдением органами власти прав и законных интересов заявителей. Их работа позволила аппаратам полномочных представителей Президента РФ увеличить с 73 до 89 тыс. число рассмотренных обращений, значительно повысить действенность принимаемых по ним мер. Так, в каждом пятом случае выявлены факты волокиты либо других нарушений, более 6 тыс. виновных в этом должностных лиц были привлечены к ответственности.
В аппарате полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе работу с обращениями граждан осуществляет секретариат. В 2002 г. была изучена организация работы с обращениями граждан в общественных приемных полномочного представителя главы государства в шести субъектах ЮФО: в республиках Адыгея, Калмыкия, Дагестан, в Краснодарском крае и Ростовской области. Практика показала, что не все имеющиеся резервы задействованы. В частности, недостаточно оперативно используется анализ предложений граждан с целью совершенствования нормотворческой деятельности, оперативного реагирования на потенциально кризисные ситуации, мониторинга социально-экономических и общественно-политических процессов в регионе.
Секретариатом полномочного представителя Президента РФ в ЮФО в 2002 г. по обращениям граждан подготовлено 40 недельных информаций,
4 тематических обзора, а также аналитические материалы по итогам работы за I квартал, полугодие, 9 месяцев и год, которые были направлены во все подразделения аппарата полномочного представителя, администрации субъектов Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Анализ поступившей корреспонденции показал, что 9,3 % жалоб связаны с деятельностью судебных органов. Многие авторы писем сообщили, что конституционное право граждан на судебную защиту при осуществлении правосудия часто нарушается из-за несоблюдения установленных законом сроков производства по уголовным и гражданским делам. Другая серьезная проблема, с которой сталкиваются граждане – неисполнение судебных решений. Органам прокуратуры (5,1 % почты) были адресованы претензии в связи со слабым надзором за исполнением законодательства на местном и региональном уровнях, а также большое число жалоб на ведение следствия, отказы в возбуждении уголовных дел. Тревожным фактом является рост числа обращений по вопросам деятельности органов внутренних дел (6,4 % почты). Практически каждое второе из них связано с криминогенной обстановкой в регионах, уровнем работы органов внутренних дел по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, преступными проявлениями против личности, государственной и частной собственности. Обращения по поводу защиты прав и свобод человека и гражданина в 2002 г. адресовались непосредственно полномочному представителю Президента РФ в ЮФО, число которых составило 158 (2,1 %), федеральным инспекторам аппарата полномочного представителя главы государства в ЮФО – 292 (10 %).
Сотрудниками секретариата в 2002 г. были взяты на контроль 1423 обращений (20,2 %). Судя по полученным ответам, наметилась тенденция принятия более эффективных мер по их рассмотрению. Активно работают в этом направлении местные власти Ростовской и Волгоградской областей, Ставропольского края, прокуратуры Республики Ингушетия и Краснодарского края.
Сотрудники секретариата, работающие с обращениями граждан, в целях повышения качества и результативности разрешения поставленных в письмах вопросов апробируют новые формы работы. Так, в практике этой работы ежегодно в сентябре-октябре проводится письменный опрос граждан, обращения которых были направлены в различные инстанции для рассмотрения без постановки на контроль. Для этого в рамках Акции «100 писем» 100 гражданам из числа тех, кто обращался к полномочному представителю Президента РФ на Юге России, направляются письма, с просьбой сообщить о результатах рассмотрения и принятых мерах по их обращениям.
Сложившееся управление в сфере работы с обращениями граждан, адресованных Президенту РФ, его Администрации и полномочным представителям в федеральных округах, можно признать системоориентированным. Представляется целесообразным дальнейшее расширение форм и методов внесудебной защиты прав и свобод граждан, своевременное и качественное рассмотрении их обращений. Это будет способствовать повышению защищенности прав и свобод человека и гражданина, а также доверия к власти, без чего эффективному государству не состояться.
Конституционные полномочия Президента РФ, связанные с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, ввиду отсутствия специального акта о статусе главы государства, получили развитие в федеральном конституционном и федеральном законодательстве. Так, согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренным федеральным конституционным законом вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом палатам парламента. Президент РФ уполномочен принимать решение об особом режиме управления и деятельности органов власти всех ветвей и уровней, иных организационных и социальных субъектов конституционных правоотношений. Обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения связано с отдельными ограничениями ряда прав и свобод за исключением тех, которые означены в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Правозащитный алгоритм данного режима строится на одновременном допустимом ограничении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, что обусловило конституционное согласование воль и ответственности Президента РФ и Совета Федерации, который осуществляет своеобразную контрассигнацию указа главы государства о введении чрезвычайного положения.
Соблюдение и защита прав и свобод индивида сопряжены с наличием (или отсутствием) у него гражданства Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (п. «а» ст. 89) Президент РФ решает вопросы российского гражданства. Решения по поводу принятия в российское гражданство или выхода из него оформляются указами главы государства. Так, за 7 месяцев 2003 г. было издано 17 указов Президента РФ, удовлетворивших 1430 ходатайств о приеме в гражданство России , 2 указа о восстановлении в российском гражданстве, удовлетворивших 12 ходатайств , и 3 указа, удовлетворивших 12 ходатайств о выходе из гражданства РФ .
Обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий по решению вопросов российского гражданства возложено на совещательный и консультативный орган – Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и Управление Президента РФ по вопросам гражданства – самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
Сотрудниками секретариата в 2002 г. были взяты на контроль 1423 обращений (20,2 %). Судя по полученным ответам, наметилась тенденция принятия более эффективных мер по их рассмотрению. Активно работают в этом направлении местные власти Ростовской и Волгоградской областей, Ставропольского края, прокуратуры Республики Ингушетия и Краснодарского края.
Сотрудники секретариата, работающие с обращениями граждан, в целях повышения качества и результативности разрешения поставленных в письмах вопросов апробируют новые формы работы. Так, в практике этой работы ежегодно в сентябре-октябре проводится письменный опрос граждан, обращения которых были направлены в различные инстанции для рассмотрения без постановки на контроль. Для этого в рамках Акции «100 писем» 100 гражданам из числа тех, кто обращался к полномочному представителю Президента РФ на Юге России, направляются письма, с просьбой сообщить о результатах рассмотрения и принятых мерах по их обращениям.
Сложившееся управление в сфере работы с обращениями граждан, адресованных Президенту РФ, его Администрации и полномочным представителям в федеральных округах, можно признать системоориентированным. Представляется целесообразным дальнейшее расширение форм и методов внесудебной защиты прав и свобод граждан, своевременное и качественное рассмотрении их обращений. Это будет способствовать повышению защищенности прав и свобод человека и гражданина, а также доверия к власти, без чего эффективному государству не состояться.
Конституционные полномочия Президента РФ, связанные с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, ввиду отсутствия специального акта о статусе главы государства, получили развитие в федеральном конституционном и федеральном законодательстве. Так, согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренным федеральным конституционным законом вводит на территории страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом палатам парламента. Президент РФ уполномочен принимать решение об особом режиме управления и деятельности органов власти всех ветвей и уровней, иных организационных и социальных субъектов конституционных правоотношений. Обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения связано с отдельными ограничениями ряда прав и свобод за исключением тех, которые означены в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Правозащитный алгоритм данного режима строится на одновременном допустимом ограничении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, что обусловило конституционное согласование воль и ответственности Президента РФ и Совета Федерации, который осуществляет своеобразную контрассигнацию указа главы государства о введении чрезвычайного положения.
Соблюдение и защита прав и свобод индивида сопряжены с наличием (или отсутствием) у него гражданства Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (п. «а» ст. 89) Президент РФ решает вопросы российского гражданства. Решения по поводу принятия в российское гражданство или выхода из него оформляются указами главы государства. Так, за 7 месяцев 2003 г. было издано 17 указов Президента РФ, удовлетворивших 1430 ходатайств о приеме в гражданство России , 2 указа о восстановлении в российском гражданстве, удовлетворивших 12 ходатайств , и 3 указа, удовлетворивших 12 ходатайств о выходе из гражданства РФ .
Обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий по решению вопросов российского гражданства возложено на совещательный и консультативный орган – Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и Управление Президента РФ по вопросам гражданства – самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
Из утвержденных положений о названных органах следует, что их задачи и функции тесно переплетаются и направлены на содействие развитию института российского гражданства посредством законодательных, институциональных, организационных мер.
Конституция РФ адресует Президенту РФ полномочие предоставлять политическое убежище (п. «а» ст. 89). Поскольку политическое убежище предоставляется лицам, ищущим защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права, то принятие такого решения несет выраженную правозащитную нагрузку.
Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента РФ. За 10 лет политическое убежище получили всего 122 человека, это 4 % от числа обратившихся .
Согласно конституционным позициям ч. 3 ст. 62, которые Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища конкретизированы для соискателей такого убежища в России, лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории России правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором России. Министерство иностранных дел РФ ежегодно составляет список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и Федеральную миграционную службу МВД России. Названный миграционный орган России рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ и затем направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте России со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища России. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству главы государства для принятия им решения. Ходатайства о предоставлении политического убежища иностранцами подаются пока относительно редко. В 2002 г. таких обращений было 19 .
Правозащитная деятельность Президента РФ выражается в его конституционном полномочии осуществлять помилование (п. «е» ст. 89). Никаких положений, ограничивающих такое право главы государства, не существует. В целях совершенствования механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, обеспечения участия органов государственной власти субъектов РФ и общественности в рассмотрении вопросов, связанных с помилованием, Указом главы государства от 28 декабря 2001 г. на территориях субъектов Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования , и тем самым упразднена единая Комиссия по помилованию при Президенте РФ. Этим же актом Президента утвержден Порядок рассмотрения ходатайств о помиловании лиц, осужденных за совершение уголовных преступлений, а также лиц, отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость. Как показали исследования, с ходатайствами о помиловании к Президенту РФ обращаются 87,2 % осужденных к лишению свободы .
Такого рода децентрализующая трансформация не была воспринята однозначно. С одной стороны, Комиссия при Президенте РФ не могла переработать все поступающие к ней материалы по помилованию, что объективно требовало корректировки в организации ее деятельности. С другой стороны, создание «местных» комиссий по помилованию не было подготовлено ни в юридическом, ни в организационном отношении. Уже самые первые итоги работы комиссий, помимо всего прочего, вызывают опасения, связанные не только с возможным появлением в регионах параллельной судебной системы и, следовательно, подменой судопроизводства в кассационных и надзорных инстанциях, но и с попытками нормотворческой деятельности, никак не основанной на законе и выходящей за пределы полномочий такого рода общественных комиссий .
Вместе с тем выводы комиссий по помилованию субъектов РФ не являются обязательными для главы государства. Поэтому вся ответственность за принятое решение лежит исключительно на Президенте РФ. Помилование осуществляется путем издания указа Президента РФ о помиловании на основании соответствующего ходатайства. Помилование осуществляется в интересах осужденного, но не во вред правам, свободам и интересам иных граждан и всего общества. Поэтому высказываются мнения о достаточно частом применении актов помилования. До принятия Положения от 28 декабря 2001 г. отмечалась тенденция необоснованного роста применения помилования. В 1992 г. помилование было применено к 2726 осужденным, отбывающим наказание в местах лишения свободы, в 1995 г. – к 4988, в 1999 г.
Конституция РФ адресует Президенту РФ полномочие предоставлять политическое убежище (п. «а» ст. 89). Поскольку политическое убежище предоставляется лицам, ищущим защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права, то принятие такого решения несет выраженную правозащитную нагрузку.
Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента РФ. За 10 лет политическое убежище получили всего 122 человека, это 4 % от числа обратившихся .
Согласно конституционным позициям ч. 3 ст. 62, которые Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища конкретизированы для соискателей такого убежища в России, лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории России правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором России. Министерство иностранных дел РФ ежегодно составляет список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и Федеральную миграционную службу МВД России. Названный миграционный орган России рассматривает поступившие ходатайства, запрашивает заключения Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ и затем направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте России со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища России. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству главы государства для принятия им решения. Ходатайства о предоставлении политического убежища иностранцами подаются пока относительно редко. В 2002 г. таких обращений было 19 .
Правозащитная деятельность Президента РФ выражается в его конституционном полномочии осуществлять помилование (п. «е» ст. 89). Никаких положений, ограничивающих такое право главы государства, не существует. В целях совершенствования механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, обеспечения участия органов государственной власти субъектов РФ и общественности в рассмотрении вопросов, связанных с помилованием, Указом главы государства от 28 декабря 2001 г. на территориях субъектов Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования , и тем самым упразднена единая Комиссия по помилованию при Президенте РФ. Этим же актом Президента утвержден Порядок рассмотрения ходатайств о помиловании лиц, осужденных за совершение уголовных преступлений, а также лиц, отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость. Как показали исследования, с ходатайствами о помиловании к Президенту РФ обращаются 87,2 % осужденных к лишению свободы .
Такого рода децентрализующая трансформация не была воспринята однозначно. С одной стороны, Комиссия при Президенте РФ не могла переработать все поступающие к ней материалы по помилованию, что объективно требовало корректировки в организации ее деятельности. С другой стороны, создание «местных» комиссий по помилованию не было подготовлено ни в юридическом, ни в организационном отношении. Уже самые первые итоги работы комиссий, помимо всего прочего, вызывают опасения, связанные не только с возможным появлением в регионах параллельной судебной системы и, следовательно, подменой судопроизводства в кассационных и надзорных инстанциях, но и с попытками нормотворческой деятельности, никак не основанной на законе и выходящей за пределы полномочий такого рода общественных комиссий .
Вместе с тем выводы комиссий по помилованию субъектов РФ не являются обязательными для главы государства. Поэтому вся ответственность за принятое решение лежит исключительно на Президенте РФ. Помилование осуществляется путем издания указа Президента РФ о помиловании на основании соответствующего ходатайства. Помилование осуществляется в интересах осужденного, но не во вред правам, свободам и интересам иных граждан и всего общества. Поэтому высказываются мнения о достаточно частом применении актов помилования. До принятия Положения от 28 декабря 2001 г. отмечалась тенденция необоснованного роста применения помилования. В 1992 г. помилование было применено к 2726 осужденным, отбывающим наказание в местах лишения свободы, в 1995 г. – к 4988, в 1999 г.
– к 11 627, в 2000 г. – к 12 836 осужденным . Считаем, что столь широкое применение помилования не соответствует его исключительному характеру. Приводятся данные и о том, что нередки случаи помилования лиц, осужденных за совершение особо тяжких преступлений. Так, в 2000 г. было помиловано 2680 лиц, осужденных за умышленные убийства; 2188 – за причинение тяжелого вреда здоровью; 18 – за похищение человека; 14 – за бандитизм .
Обращение к указам Президента РФ, которыми были приняты решения о помиловании во вновь предусмотренном порядке, показало, что с 20 мая 2002 г. по 2 августа 2003 г. было помиловано 362 человека, из которых один иностранный гражданин . Обратил на себя внимание Указ Президента РФ от 8 марта 2003 г., которым помиловано 97 женщин .
В мировой практике помилование применяется значительно реже, чем в России. Так, Президент США Клинтон во время своего правления ежегодно осуществлял помилование не более 60 осужденных. Во Франции с прошением о помиловании обращается 25-35 тыс. осужденных в год, и лишь около 500 ходатайств удовлетворяется. Помилование в Великобритании применяется чрезвычайно редко, а в Японии в последние 30 лет вовсе не осуществлялось. Приведение таких цифр не рассматривается нами как аргумент в пользу отказа от такого нестандартного подхода к «судьбе человека», совершившего преступление. Однако акты помилования не стоит превращать в ситуацию, когда они ассоциируется с произволом Президента РФ. Считаем, что так называемое указное регулирование института помилования не соответствует «статусу» проблемы. Ввиду правозащитной значимости акта помилования представляется целесообразным принятие федерального закона «О помиловании в Российской Федерации».
Президент РФ как гарант прав и свобод человека и гражданина наделен конституционным полномочием приостанавливать акты органов исполнительной власти, нарушающие права и свободы человека и гражданина, до принятия решения соответствующим судом. Осуществление такого права главой государства направлено на обеспечение единых правовых стандартов в сфере прав и свобод человека и гражданина. Практика реализации конституционного полномочия Президента РФ по приостановлению действия актов органов исполнительной власти была рассмотрена нами в рамках проблем конституционной ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Президент России укрепляет свой правозащитный потенциал посредством развития конституционного института своих полномочных представителей в соответствии с п. «к» ст. 83. Наиболее поздней формы данного института – полномочного представителя Президента РФ в 7 федеральных округах – мы касались несколько ранее, рассматривая организацию работы главы государства с обращениями граждан. Вместе с тем в целях обеспечения деятельности Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и представления интересов Президента РФ в федеральных органах власти полномочные представители главы государства назначены в палатах федерального парламента и в Конституционном Суде РФ . Полномочные представители главы государства в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также соответствующими положениями о них.
Полномочные представители Президента РФ обеспечивают также взаимодействие главы государства и палат Федерального Собрания в законотворческом процессе. Порядок такого взаимодействия утвержден Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ представляет сторону Президента РФ в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»; уточняет и изменяет по согласованию с Президентом РФ основания, по которым глава государства направил обращение в Конституционный Суд РФ; вносит на заседании Конституционного Суда РФ необходимые уточнения и изменения в позицию Президента РФ, изложенную в его обращении в Конституционный Суд РФ; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента РФ для участия в рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел; осуществляет иные функции.
Следовательно, полномочные представители Президента РФ в палатах федерального парламента и в Конституционном Суде РФ способствуют обеспечению «гарантного» статуса главы государства и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в контексте соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В рамках института полномочных представителей Президента РФ имеют место такие его формы, которые обусловлены федеративной природой Российского Государства, возникшими противоречиями между субъектами РФ и сложившейся в них общественно-политической ситуацией. В частности, в целях содействия реализации главой государства конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, руководствуясь ст.
Обращение к указам Президента РФ, которыми были приняты решения о помиловании во вновь предусмотренном порядке, показало, что с 20 мая 2002 г. по 2 августа 2003 г. было помиловано 362 человека, из которых один иностранный гражданин . Обратил на себя внимание Указ Президента РФ от 8 марта 2003 г., которым помиловано 97 женщин .
В мировой практике помилование применяется значительно реже, чем в России. Так, Президент США Клинтон во время своего правления ежегодно осуществлял помилование не более 60 осужденных. Во Франции с прошением о помиловании обращается 25-35 тыс. осужденных в год, и лишь около 500 ходатайств удовлетворяется. Помилование в Великобритании применяется чрезвычайно редко, а в Японии в последние 30 лет вовсе не осуществлялось. Приведение таких цифр не рассматривается нами как аргумент в пользу отказа от такого нестандартного подхода к «судьбе человека», совершившего преступление. Однако акты помилования не стоит превращать в ситуацию, когда они ассоциируется с произволом Президента РФ. Считаем, что так называемое указное регулирование института помилования не соответствует «статусу» проблемы. Ввиду правозащитной значимости акта помилования представляется целесообразным принятие федерального закона «О помиловании в Российской Федерации».
Президент РФ как гарант прав и свобод человека и гражданина наделен конституционным полномочием приостанавливать акты органов исполнительной власти, нарушающие права и свободы человека и гражданина, до принятия решения соответствующим судом. Осуществление такого права главой государства направлено на обеспечение единых правовых стандартов в сфере прав и свобод человека и гражданина. Практика реализации конституционного полномочия Президента РФ по приостановлению действия актов органов исполнительной власти была рассмотрена нами в рамках проблем конституционной ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Президент России укрепляет свой правозащитный потенциал посредством развития конституционного института своих полномочных представителей в соответствии с п. «к» ст. 83. Наиболее поздней формы данного института – полномочного представителя Президента РФ в 7 федеральных округах – мы касались несколько ранее, рассматривая организацию работы главы государства с обращениями граждан. Вместе с тем в целях обеспечения деятельности Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и представления интересов Президента РФ в федеральных органах власти полномочные представители главы государства назначены в палатах федерального парламента и в Конституционном Суде РФ . Полномочные представители главы государства в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также соответствующими положениями о них.
Полномочные представители Президента РФ обеспечивают также взаимодействие главы государства и палат Федерального Собрания в законотворческом процессе. Порядок такого взаимодействия утвержден Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ представляет сторону Президента РФ в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»; уточняет и изменяет по согласованию с Президентом РФ основания, по которым глава государства направил обращение в Конституционный Суд РФ; вносит на заседании Конституционного Суда РФ необходимые уточнения и изменения в позицию Президента РФ, изложенную в его обращении в Конституционный Суд РФ; координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента РФ для участия в рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел; осуществляет иные функции.
Следовательно, полномочные представители Президента РФ в палатах федерального парламента и в Конституционном Суде РФ способствуют обеспечению «гарантного» статуса главы государства и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в контексте соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В рамках института полномочных представителей Президента РФ имеют место такие его формы, которые обусловлены федеративной природой Российского Государства, возникшими противоречиями между субъектами РФ и сложившейся в них общественно-политической ситуацией. В частности, в целях содействия реализации главой государства конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, руководствуясь ст.
80 Конституции РФ, Президент РФ назначил своего специального представителя по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта ; в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, также руководствуясь ст. 80 Конституции РФ, введена должность специального представителя Президента РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в этом субъекте РФ . Отметим, что институт спецпредставительства существует в рамках Южного федерального округа. Институт специальных представителей главы государства можно определить как «субсидиарный». В своей деятельности он непосредственно связан с полномочным представителем Президента РФ в ЮФО.
Правозащитной деятельности главы государства содействует такой совещательный и консультативный орган как Комиссия по правам человека при Президенте РФ . Она призвана способствовать реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Указом Президента РФ от 18 октября 1996 г. на данную Комиссию возложено решение следующих основных задач: создание условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина в России; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.
При осуществлении своих полномочий Комиссия по правам человека при Президенте РФ в установленном порядке взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также со средствами массовой информации. Комиссия работает в контакте с комиссиями по правам человека, создание которых было рекомендовано Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. , и иными органами, учрежденными в федеральных округах и субъектах РФ в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, содействуя им.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина Комиссия взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, Уполномоченным России при Европейском суде по правам человека и с правозащитными структурами.
Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса. Данный орган и его должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны в установленный срок рассмотреть их и уведомить Комиссию о принятом решении.
Комиссия по правам человека при Президенте РФ, обобщая практику своей деятельности, составляет общие и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина и направляет их Президенту РФ. К сожалению, практики их обязательного опубликования, как это делается с докладами федерального омбудсмена, не сложилось. Считаем, надлежит восполнить такой пробел. Иначе деятельность Комиссии по правам человека при Президенте РФ так и будет ассоциироваться с неэффективной структурой, мало что сумевшей сделать для защиты прав и свобод человека и гражданина. За первые пять лет своего существования ей удалось лишь представить общественности два доклада о положении с правами граждан в России , дать несколько интервью в центральных изданиях, помочь гражданам в разрешении их жалоб.
Обобщая конституционные правозащитные полномочия Президента РФ, отметим, что их потенциал способен улучшить состояние дел с правами человека в России. Инфраструктуру, сформированную главой государства для обеспечения реализации своего конституционного статуса гаранта прав и свобод человека и гражданина, можно признать в целом удачной: ею охватываются ключевые правозащитные направления и в «горизонтальном», и в «вертикальном» измерении. Специализация органов при Президенте РФ, сложившаяся в контексте конституционных полномочий главы государства, может содействовать соблюдению и защите прав и свобод личности. Вместе с тем механизм реализации задач и эффективность функций правозащитных структур из «президентской системы» далеки от совершенства, что влияет на формирование «градуса» доверия к Президенту РФ – гаранту прав и свобод человека и гражданина.
Правозащитной деятельности главы государства содействует такой совещательный и консультативный орган как Комиссия по правам человека при Президенте РФ . Она призвана способствовать реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Указом Президента РФ от 18 октября 1996 г. на данную Комиссию возложено решение следующих основных задач: создание условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина в России; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействие деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.
При осуществлении своих полномочий Комиссия по правам человека при Президенте РФ в установленном порядке взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также со средствами массовой информации. Комиссия работает в контакте с комиссиями по правам человека, создание которых было рекомендовано Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. , и иными органами, учрежденными в федеральных округах и субъектах РФ в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, содействуя им.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина Комиссия взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, Уполномоченным России при Европейском суде по правам человека и с правозащитными структурами.
Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса. Данный орган и его должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны в установленный срок рассмотреть их и уведомить Комиссию о принятом решении.
Комиссия по правам человека при Президенте РФ, обобщая практику своей деятельности, составляет общие и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина и направляет их Президенту РФ. К сожалению, практики их обязательного опубликования, как это делается с докладами федерального омбудсмена, не сложилось. Считаем, надлежит восполнить такой пробел. Иначе деятельность Комиссии по правам человека при Президенте РФ так и будет ассоциироваться с неэффективной структурой, мало что сумевшей сделать для защиты прав и свобод человека и гражданина. За первые пять лет своего существования ей удалось лишь представить общественности два доклада о положении с правами граждан в России , дать несколько интервью в центральных изданиях, помочь гражданам в разрешении их жалоб.
Обобщая конституционные правозащитные полномочия Президента РФ, отметим, что их потенциал способен улучшить состояние дел с правами человека в России. Инфраструктуру, сформированную главой государства для обеспечения реализации своего конституционного статуса гаранта прав и свобод человека и гражданина, можно признать в целом удачной: ею охватываются ключевые правозащитные направления и в «горизонтальном», и в «вертикальном» измерении. Специализация органов при Президенте РФ, сложившаяся в контексте конституционных полномочий главы государства, может содействовать соблюдению и защите прав и свобод личности. Вместе с тем механизм реализации задач и эффективность функций правозащитных структур из «президентской системы» далеки от совершенства, что влияет на формирование «градуса» доверия к Президенту РФ – гаранту прав и свобод человека и гражданина.
§ 2. Законодательные (представительные) органы власти
Определение прав человека как меры возможного поведения лица, участвующего в общественных отношениях вне зависимости от того, в каком государстве возникают эти отношения обусловливает вопрос о субъекте установления такой «меры». Исходя из теоретических постулатов и конституционных принципов приоритетным субъектом, призванным нормативно сформулировать «условия и способы жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества и государства» , являются органы законодательной власти.
В качестве генерального ориентира деятельности органов законодательной власти Конституция РФ определила права и свободы человека и гражданина (ст. 18). Это актуально и для их «нормативного продукта» – права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание законов.
Ввиду федеративной природы российского государства система органов законодательной власти двухуровневая: федеральный законодательный орган – двухпалатное Федеральное Собрание РФ; законодательную власть в субъектах РФ осуществляют их законодательные (представительные) органы. Для каждого уровня органов законодательной власти конституционно определены пределы возможного упорядочения прав и свобод человека: регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться только Федеральным Собранием РФ, а их защитой в рамках своих полномочий могут заниматься и Федеральное Собрание РФ, и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
Научная литература, посвященная проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина, традиционно не рассматривает законодательные (представительные) органы в качестве звена правозащитного механизма. Такой подход, на наш взгляд, «ретуширует» реальный правозащитный потенциал органов законодательной ветви власти.
Авторитетные исследователи юридических механизмов защиты прав человека в России, справедливо включая в него органы конституционного контроля, судебные и административные органы ; уровни защиты – федеральный и субъектов РФ, органы общей и отраслевой компетенции ; способы защиты – административный, прокурорский и судебный ; судебную систему защиты, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации ; судебную защиту и несудебные государственные институты правовой защиты ; национальную и неправительственную системы , в своих работах в лучшем случае только упоминают об органах законодательной. Некоторое внимание органам данной ветви власти в контексте нормативного обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина уделено в работе профессора Шевцова В.С., где отмечается, что «связанность законодательных органов принципами и нормами международного права служит главной гарантией обеспечения ими законодательных условий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» . По мнению профессора Воеводина Л.Д., «основные полномочия парламента федерации в сфере общей компетенции по осуществлению прав и свобод серьезно ограничены» . Действительно, Конституция РФ прямо не оговаривает полномочия палат Федерального Собрания РФ в отношении прав и свобод человека. Однако, при более сфокусированном рассмотрении полномочий палат парламента вырисовывается их правозащитный потенциал. Так, конституционная прерогатива Государственной Думы Федерального Собрания РФ назначать на должность и освобождать от должности Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103) непосредственно связана с институциональным обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека. Согласно главы 19 ее Регламента Государственная Дума большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием из предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, своими депутатами кандидатур принимает решение о назначении на должность Уполномоченного по правам человека. Следовательно, от взвешенности выбора депутатов зависит, кто в течение пяти лет будет обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Определенную правозащитную направленность имеет амнистия, объявление которой отнесено к исключительному ведению Государственной Думы (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Амнистия – акт особой конституционной природы. Им освобождаются от уголовной ответственности (или смягчается уголовная ответственность) лица, совершившие означенные актом об амнистии преступления до установленной в этом акте даты. Круг таких лиц может быть различным и определяться: видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и иными обстоятельствами. Государственная Дума в период 1994 – 2003 гг. своими постановлениями объявила более десятка амнистий, в их числе постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 февраля 1994 г. «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Российской Федерации» ; от 23 февраля 1994 г. № 65-I ГД «Об объявлении политической и экономической амнистии» ; от 8 февраля 1995 г. № 515-I ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, участвовавших в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе»; от 19 апреля 1995 г. № 713-I ГД «Об объявлении амнистии в связи с 50-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов»; от 24 декабря 1997 г. № 2038-II ГД «Об объявлении амнистии» ; от 13 декабря 1999 г. № 4784-II ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в ходе проведения антитеррористической операции на Северном Кавказе» ;
Ввиду федеративной природы российского государства система органов законодательной власти двухуровневая: федеральный законодательный орган – двухпалатное Федеральное Собрание РФ; законодательную власть в субъектах РФ осуществляют их законодательные (представительные) органы. Для каждого уровня органов законодательной власти конституционно определены пределы возможного упорядочения прав и свобод человека: регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться только Федеральным Собранием РФ, а их защитой в рамках своих полномочий могут заниматься и Федеральное Собрание РФ, и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.
Научная литература, посвященная проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина, традиционно не рассматривает законодательные (представительные) органы в качестве звена правозащитного механизма. Такой подход, на наш взгляд, «ретуширует» реальный правозащитный потенциал органов законодательной ветви власти.
Авторитетные исследователи юридических механизмов защиты прав человека в России, справедливо включая в него органы конституционного контроля, судебные и административные органы ; уровни защиты – федеральный и субъектов РФ, органы общей и отраслевой компетенции ; способы защиты – административный, прокурорский и судебный ; судебную систему защиты, государственные институты несудебной защиты и неправительственные правозащитные организации ; судебную защиту и несудебные государственные институты правовой защиты ; национальную и неправительственную системы , в своих работах в лучшем случае только упоминают об органах законодательной. Некоторое внимание органам данной ветви власти в контексте нормативного обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина уделено в работе профессора Шевцова В.С., где отмечается, что «связанность законодательных органов принципами и нормами международного права служит главной гарантией обеспечения ими законодательных условий соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» . По мнению профессора Воеводина Л.Д., «основные полномочия парламента федерации в сфере общей компетенции по осуществлению прав и свобод серьезно ограничены» . Действительно, Конституция РФ прямо не оговаривает полномочия палат Федерального Собрания РФ в отношении прав и свобод человека. Однако, при более сфокусированном рассмотрении полномочий палат парламента вырисовывается их правозащитный потенциал. Так, конституционная прерогатива Государственной Думы Федерального Собрания РФ назначать на должность и освобождать от должности Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103) непосредственно связана с институциональным обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека. Согласно главы 19 ее Регламента Государственная Дума большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием из предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, своими депутатами кандидатур принимает решение о назначении на должность Уполномоченного по правам человека. Следовательно, от взвешенности выбора депутатов зависит, кто в течение пяти лет будет обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Определенную правозащитную направленность имеет амнистия, объявление которой отнесено к исключительному ведению Государственной Думы (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Амнистия – акт особой конституционной природы. Им освобождаются от уголовной ответственности (или смягчается уголовная ответственность) лица, совершившие означенные актом об амнистии преступления до установленной в этом акте даты. Круг таких лиц может быть различным и определяться: видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и иными обстоятельствами. Государственная Дума в период 1994 – 2003 гг. своими постановлениями объявила более десятка амнистий, в их числе постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 февраля 1994 г. «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Российской Федерации» ; от 23 февраля 1994 г. № 65-I ГД «Об объявлении политической и экономической амнистии» ; от 8 февраля 1995 г. № 515-I ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, участвовавших в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе»; от 19 апреля 1995 г. № 713-I ГД «Об объявлении амнистии в связи с 50-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов»; от 24 декабря 1997 г. № 2038-II ГД «Об объявлении амнистии» ; от 13 декабря 1999 г. № 4784-II ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в ходе проведения антитеррористической операции на Северном Кавказе» ;
от 18 июня 1999 г. № 4147-II ГД «Об объявлении амнистии» ; от 26 мая 2000 г. № 398-III ГД «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» ; от 30 ноября 2001 г. № 2172-III ГД «Об объявлении амнистии в отношении несовершеннолетних и женщин» ; от 6 июня 2003 г. № 4125-III ГД «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Чеченской Республики» . Практика принятия Государственной Думой актов об амнистии свидетельствует о высоком общественно-политическом значении этого конституционного полномочия. Дума принимает решение об объявлении амнистии, руководствуясь принципами гуманизма, которые могут дополняться, например целями национального примирения, достижения гражданского мира и согласия, урегулирования политическими средствами чеченского конфликта и т.д.
В практике Государственной Думы имел место случай, когда круг лиц, амнистированных 26 мая 2000 г. в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 г. был 28 июня того же года сужен. Это породило вопрос о том, вправе ли была Дума так поступить.
Постановлением от 28 июня 2000 г. № 492 была прекращена амнистия в отношении лиц, ранее награжденных орденами и медалями СССР или РФ, инвалидов I или II группы, а также больных туберкулезом, отнесенных к I или II группе диспансерного учета, но совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления. Конституционный Суд РФ в постановлении по жалобам нескольких оставшихся в заключении осужденных, подлежавших ранее амнистии, и по запросу одного из районных судов вынес по этому делу 5 июля 2001 г. Постановление № 11-П .
Конституционный Суд РФ установил, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, есть уникальный нормативно-правовой акт в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией РФ, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и таким образом, они имеют особую конституционную природу.
В отсутствие федерального закона об общих условиях осуществления амнистии именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более, что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией РФ как необходимое и обязательное.
При освобождении одних лиц от уголовной ответственности и наказания за деяния, наиболее опасные для охраняемых Конституцией России ценностей, Государственная Дума, реализуя в акте об амнистии гуманистические задачи, в то же время должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц и являющиеся необходимым условием их реализации законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения. Иное не согласуется с вытекающими из конституционно-правовой характеристики России как правового государства требованиями справедливости о соразмерности при регулировании общественных отношений и может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ. Приняв Постановление от 26 мая 2000 г. № 398, Государственная Дума допустила явные искажения целей и задач института амнистии и ориентированной на них общей концепции этого акта. Впоследствии сама Государственная Дума, обсуждая необходимость внесения изменений в первоначальный акт об амнистии, отмечала, что его реализация без соответствующих корректив привела бы к нарушению баланса конституционно защищаемых ценностей в области противодействия преступности, к искажению общих правовых представлений о целях установления уголовной наказуемости и, соответственно, исключения безнаказанности в случае совершения деяний, признаваемых уголовным законом преступными.
При всей социальной обоснованности исправлений, внесенных в акт об амнистии Постановлением № 492-III ГД от 28 июня 2000 г., ими вводились новые ограничения для освобождения от уголовной ответственности и наказания по кругу лиц и деяний. В результате лица, чье правовое положение полностью зависело от государства, которое первоначально предоставило им право на восстановление правового статуса, а затем – вследствие несвоевременного устранения дефектов собственного правового акта – лишило их возможности воспользоваться амнистией, претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания, что противоречит содержащемуся в Конституции РФ запрету унижающего человеческое достоинство обращение со стороны государства и его органов по отношению к любому лицу (ст. 21).
Вследствие предпринятого Государственной Думой дополнительного регулирования правовой статус лиц, подлежавших ранее амнистии, фактически мог быть не восстановлен и в связи с теми или иными находящимися вне контроля – как субъективными, так и объективными – обстоятельствами правоприменительной деятельности, что недопустимо с точки зрения требований законности, справедливости и соразмерности в правовом государстве, в соответствии с которыми Государственная Дума, руководствуясь ст.
В практике Государственной Думы имел место случай, когда круг лиц, амнистированных 26 мая 2000 г. в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 г. был 28 июня того же года сужен. Это породило вопрос о том, вправе ли была Дума так поступить.
Постановлением от 28 июня 2000 г. № 492 была прекращена амнистия в отношении лиц, ранее награжденных орденами и медалями СССР или РФ, инвалидов I или II группы, а также больных туберкулезом, отнесенных к I или II группе диспансерного учета, но совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления. Конституционный Суд РФ в постановлении по жалобам нескольких оставшихся в заключении осужденных, подлежавших ранее амнистии, и по запросу одного из районных судов вынес по этому делу 5 июля 2001 г. Постановление № 11-П .
Конституционный Суд РФ установил, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, есть уникальный нормативно-правовой акт в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией РФ, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и таким образом, они имеют особую конституционную природу.
В отсутствие федерального закона об общих условиях осуществления амнистии именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более, что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией РФ как необходимое и обязательное.
При освобождении одних лиц от уголовной ответственности и наказания за деяния, наиболее опасные для охраняемых Конституцией России ценностей, Государственная Дума, реализуя в акте об амнистии гуманистические задачи, в то же время должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц и являющиеся необходимым условием их реализации законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения. Иное не согласуется с вытекающими из конституционно-правовой характеристики России как правового государства требованиями справедливости о соразмерности при регулировании общественных отношений и может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ. Приняв Постановление от 26 мая 2000 г. № 398, Государственная Дума допустила явные искажения целей и задач института амнистии и ориентированной на них общей концепции этого акта. Впоследствии сама Государственная Дума, обсуждая необходимость внесения изменений в первоначальный акт об амнистии, отмечала, что его реализация без соответствующих корректив привела бы к нарушению баланса конституционно защищаемых ценностей в области противодействия преступности, к искажению общих правовых представлений о целях установления уголовной наказуемости и, соответственно, исключения безнаказанности в случае совершения деяний, признаваемых уголовным законом преступными.
При всей социальной обоснованности исправлений, внесенных в акт об амнистии Постановлением № 492-III ГД от 28 июня 2000 г., ими вводились новые ограничения для освобождения от уголовной ответственности и наказания по кругу лиц и деяний. В результате лица, чье правовое положение полностью зависело от государства, которое первоначально предоставило им право на восстановление правового статуса, а затем – вследствие несвоевременного устранения дефектов собственного правового акта – лишило их возможности воспользоваться амнистией, претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания, что противоречит содержащемуся в Конституции РФ запрету унижающего человеческое достоинство обращение со стороны государства и его органов по отношению к любому лицу (ст. 21).
Вследствие предпринятого Государственной Думой дополнительного регулирования правовой статус лиц, подлежавших ранее амнистии, фактически мог быть не восстановлен и в связи с теми или иными находящимися вне контроля – как субъективными, так и объективными – обстоятельствами правоприменительной деятельности, что недопустимо с точки зрения требований законности, справедливости и соразмерности в правовом государстве, в соответствии с которыми Государственная Дума, руководствуясь ст.
19 и ст. 21 Конституции РФ, напротив, должна исключать возможность какого-либо произвольного применения нормативных предписаний.
Оценка Государственной Думой Постановления от 26 мая 2000 г. как не отражающего подлинных целей амнистии и обусловленная этим его новая редакция привели к восстановлению действия уголовного закона в отношении еще не освободившихся по амнистии лиц, которым вменялось совершение тяжких и особо тяжких преступлений, и тем самым к исключению в дальнейшем их амнистирования. Наступлению такого негативного последствия не препятствует признание Конституционным Судом РФ внесенных Государственной Думой изменений противоречащими конституционным запретам, вытекающим из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 50, ч. 1 и ч. 2 ст. 54 и ч. 1 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, поскольку потребовавшее корректив в этой части первоначальное решение Государственной Думы также не соответствует конституционным требованиям, обусловленным природой правового государства.
В результате Конституционный Суд РФ признал не соответствующим ч. 2 ст. 1, 2 и 6, ч. 3 ст. 7, ч. 1 ст. 18 и 21 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, нормативное положение, содержащееся во взаимосвязанных предписаниях п. 12 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г., согласно которому применение амнистии к вышеуказанным лицам исключалось лишь после принятия Постановления от 28 июня 2000 г. «В силу того, что Постановление Государственной Думы от 26 мая 2000 г. в связи с неадекватностью отдельных его положений целям объявленной амнистии изменено Постановлением Государственной Думы от 28 июня 2000 г. и в этой части не может рассматриваться как соответствующее Конституции Российской Федерации, а его положения в новой редакции, как противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы, в отношении законно не освобожденных от уголовной ответственности или наказания лиц, указанных в подпунктах «б» и «д» пункта 2 акта об амнистии, которым вменяется совершение перечисленных в его пункте 12 деяний, восстанавливается действие уголовного закона», – заявил Конституционный Суд в п. 1 резолютивной части постановления.
Таким образом, правозащитная направленность актов амнистии, объявляемых Государственной Думой, достаточно очевидна. Вместе с тем, однозначного отношения к актам амнистии нет. Одни считают, что закрепление актов «прощения» показывает людям, что преступления могут прощаться и что наказание – необязательное их следствие, значит порождает в них иллюзию безнаказанности и заставляет их верить, что если можно добиться прощения, то приведение в исполнение приговора непрощенному скорее акт насилия власти, чем результат правосудия ; что издание актов амнистии фактически ведет к нарушению принципа справедливости, поэтому амнистия не должна иметь места ни в практике высших органов государственной власти, ни в уголовном законодательстве ; что амнистия влечет всплеск преступности, т.е. ведет к росту рецидива среди лиц, освобожденных от уголовной ответственности или наказания в связи с изданием акта амнистии .
Критики сложившегося порядка амнистирования отмечают, что акты амнистии осуществляются недопустимо часто (такого нет ни в одной стране мира), что на фоне такой либеральной уголовной политики выполнить требования государства о решительном усилении правовыми средствами борьбы против преступности невозможно, что ввиду несовершенства акта об амнистии с точки зрения юридической техники невозможно добиться единообразной практики амнистирования .
Другие видят необходимость не «приурочивать» амнистии (как проявление идеи гуманизма) к каким-либо годовщинам политического характера или знаменательным датам, а применять их ежегодно, поскольку «многие из осужденных осознают свои ошибки задолго до окончания назначенных сроков лишения свободы», поэтому их прощение необходимо .
Объединяющим звеном дискуссий по поводу амнистии является необходимость ее законодательного урегулирования на федеральном уровне, что соответствует п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Субъектом объявления амнистии является Государственная Дума, а собственно реализацию осуществляют правоохранительные органы и суды, что отмечается в постановлениях данной палаты парламента о порядке применения постановлений об объявлении амнистии.
Представляется необходимым для ликвидации негативных последствий амнистии перед ее применением тщательно продумывать программу ресоциализации амнистируемых. Определенный шаг в этом направлении был сделан постановлением Государственной Думы РФ от 24 декабря 1997 г. о порядке применения акта амнистии, которое в п. 16 предлагает Правительству РФ осуществить совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ систему мер, обеспечивающих трудовое и бытовое устройство лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также их медицинское обслуживание . Таким образом, гуманный акт амнистирования может привести к далеко негуманным последствиям, если не осуществлять его взвешенно и системно.
Государственная Дума в контексте реализации конституционной позиции ст.
Оценка Государственной Думой Постановления от 26 мая 2000 г. как не отражающего подлинных целей амнистии и обусловленная этим его новая редакция привели к восстановлению действия уголовного закона в отношении еще не освободившихся по амнистии лиц, которым вменялось совершение тяжких и особо тяжких преступлений, и тем самым к исключению в дальнейшем их амнистирования. Наступлению такого негативного последствия не препятствует признание Конституционным Судом РФ внесенных Государственной Думой изменений противоречащими конституционным запретам, вытекающим из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 50, ч. 1 и ч. 2 ст. 54 и ч. 1 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, поскольку потребовавшее корректив в этой части первоначальное решение Государственной Думы также не соответствует конституционным требованиям, обусловленным природой правового государства.
В результате Конституционный Суд РФ признал не соответствующим ч. 2 ст. 1, 2 и 6, ч. 3 ст. 7, ч. 1 ст. 18 и 21 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, нормативное положение, содержащееся во взаимосвязанных предписаниях п. 12 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г., согласно которому применение амнистии к вышеуказанным лицам исключалось лишь после принятия Постановления от 28 июня 2000 г. «В силу того, что Постановление Государственной Думы от 26 мая 2000 г. в связи с неадекватностью отдельных его положений целям объявленной амнистии изменено Постановлением Государственной Думы от 28 июня 2000 г. и в этой части не может рассматриваться как соответствующее Конституции Российской Федерации, а его положения в новой редакции, как противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы, в отношении законно не освобожденных от уголовной ответственности или наказания лиц, указанных в подпунктах «б» и «д» пункта 2 акта об амнистии, которым вменяется совершение перечисленных в его пункте 12 деяний, восстанавливается действие уголовного закона», – заявил Конституционный Суд в п. 1 резолютивной части постановления.
Таким образом, правозащитная направленность актов амнистии, объявляемых Государственной Думой, достаточно очевидна. Вместе с тем, однозначного отношения к актам амнистии нет. Одни считают, что закрепление актов «прощения» показывает людям, что преступления могут прощаться и что наказание – необязательное их следствие, значит порождает в них иллюзию безнаказанности и заставляет их верить, что если можно добиться прощения, то приведение в исполнение приговора непрощенному скорее акт насилия власти, чем результат правосудия ; что издание актов амнистии фактически ведет к нарушению принципа справедливости, поэтому амнистия не должна иметь места ни в практике высших органов государственной власти, ни в уголовном законодательстве ; что амнистия влечет всплеск преступности, т.е. ведет к росту рецидива среди лиц, освобожденных от уголовной ответственности или наказания в связи с изданием акта амнистии .
Критики сложившегося порядка амнистирования отмечают, что акты амнистии осуществляются недопустимо часто (такого нет ни в одной стране мира), что на фоне такой либеральной уголовной политики выполнить требования государства о решительном усилении правовыми средствами борьбы против преступности невозможно, что ввиду несовершенства акта об амнистии с точки зрения юридической техники невозможно добиться единообразной практики амнистирования .
Другие видят необходимость не «приурочивать» амнистии (как проявление идеи гуманизма) к каким-либо годовщинам политического характера или знаменательным датам, а применять их ежегодно, поскольку «многие из осужденных осознают свои ошибки задолго до окончания назначенных сроков лишения свободы», поэтому их прощение необходимо .
Объединяющим звеном дискуссий по поводу амнистии является необходимость ее законодательного урегулирования на федеральном уровне, что соответствует п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Субъектом объявления амнистии является Государственная Дума, а собственно реализацию осуществляют правоохранительные органы и суды, что отмечается в постановлениях данной палаты парламента о порядке применения постановлений об объявлении амнистии.
Представляется необходимым для ликвидации негативных последствий амнистии перед ее применением тщательно продумывать программу ресоциализации амнистируемых. Определенный шаг в этом направлении был сделан постановлением Государственной Думы РФ от 24 декабря 1997 г. о порядке применения акта амнистии, которое в п. 16 предлагает Правительству РФ осуществить совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ систему мер, обеспечивающих трудовое и бытовое устройство лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также их медицинское обслуживание . Таким образом, гуманный акт амнистирования может привести к далеко негуманным последствиям, если не осуществлять его взвешенно и системно.
Государственная Дума в контексте реализации конституционной позиции ст.
18, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной власти, вправе направить парламентский запрос Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, других органов и фондов по вопросам, входящим в их компетенцию, не допуская вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность, что оговорено ч. 1 ст. 13 и ст. 18 Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . Поскольку ответ должностного лица на парламентский запрос обязателен, то данная форма работы Государственной Думы несет в себе значительный потенциал по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Примерами реализации Государственной Думой своего права на парламентский запрос в связи с соблюдением и защитой прав граждан являются постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 декабря 2001 г. № 2278-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Генеральному прокурору Российской Федерации «О проверке законности силовых действий сотрудников Службы судебных приставов Челябинской области в ходе исполнения ими 14 декабря 2001 года судебного решения об аресте имущества закрытого акционерного общества «Карабашмедь» , от 19 декабря 2001 г. № 2226-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «О финансировании государственной Программы «Патрио-
тическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 годы» , от 14 декабря 2001 г. № 2215-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «О принимаемых Правительством Российской Федерации мерах по обустройству пунктов временного размещения вынужденных переселенцев из Чеченской Республики» , другие.
В силу реализации ст. 33 Конституции РФ российские граждане достаточно активно обращаются в Государственную Думу. Ежемесячно в данной палате рассматривается около 800 обращений граждан, общественных организаций и трудовых коллективов. На личный обращается в среднем по 700 человек в месяц. Наиболее часто посетители просят помощи в решении конкретных проблем, касающихся соблюдения правопорядка, социальной защиты, улучшения жилищных условий и т.д. В значительной части обращений содержаться высказывания о неудовлетворительной работе органов прокуратуры, внутренних дел, судов по соблюдению законности . По данным официального сайта Государственной Думы за время работы данной палаты с 24 декабря 2002 г. по 13 февраля 2003 г. Приемная Государственной Думы Федерального Собрания рассмотрела 6920 писем и телеграмм. Лично в Приемную обратились 690 посетителей. Если с 24 декабря 2002 г. по 16 января 2003 г. половина корреспонденции поступила от жителей городов Москвы и Санкт-Петербурга, Краснодарского, Красноярского, Ставропольского краев, Воронежской, Московской, Нижегородской, Ростовской и Саратовской областей, то с 16 января по 13 февраля 2003 г. более 60 % всей корреспонденции поступило от жителей городов Москвы и Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Воронежской, Московской, Свердловской и Ростовской областей.
Количество обращений граждан в Государственную Думу период ее весенних сессий не имеет выраженной положительной динамики. В период 1997-2001 гг. ежегодный прирост числа обращений граждан составлял 2-5 % (1997 г. – 25 тыс.; 1998 г. – 25,5 тыс.; 1999 г. – 25,8 тыс.; 2000 г. – 30 тыс.; 2001 г. – 31605 обращений, в 2002 г. количество обращений снизилось на 28 % и составило 22787 обращений; в 2003 г. – опять незначительно возросло. В осенние сессии Государственной Думы положительная динамика обращений граждан соответствует отрицательной динамике в весенние сессии: 2000 г. – 15 тыс.; 2001 г. – 13275 г.; 2002 г. – 18,8 тыс. обращений. Поэтому совокупное (годовое) число обращений граждан примерно одинаковое. Это можно интерпретировать, что имеет место определенная стабилизация как ситуации в стране, так и с нарушениями прав и свобод человека, а также население стабильно в своем восприятии Государственной Думы как органа, обладающего правозащитным потенциалом.
В период весенней сессии 2003 г. Приемной рассмотрено свыше 23 тыс. писем и телеграмм граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений. На личном приеме побывало более 2,6 тыс. посетителей. Корреспонденция поступила из всех субъектов Российской Федерации. По федеральным округам почта распределилась следующим образом: Центральный федеральный округ – 11093 (46,14 %), Приволжский – 3184 (13,24 %), Южный – 2874 (11,95 %), Северо-Западный – 2370 (9,85 %), Сибирский – 2220 (9,23 %), Уральский – 1319 (5,48 %), Дальневосточный – 978 (4,11 %) обращений граждан.
тическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 годы» , от 14 декабря 2001 г. № 2215-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «О принимаемых Правительством Российской Федерации мерах по обустройству пунктов временного размещения вынужденных переселенцев из Чеченской Республики» , другие.
В силу реализации ст. 33 Конституции РФ российские граждане достаточно активно обращаются в Государственную Думу. Ежемесячно в данной палате рассматривается около 800 обращений граждан, общественных организаций и трудовых коллективов. На личный обращается в среднем по 700 человек в месяц. Наиболее часто посетители просят помощи в решении конкретных проблем, касающихся соблюдения правопорядка, социальной защиты, улучшения жилищных условий и т.д. В значительной части обращений содержаться высказывания о неудовлетворительной работе органов прокуратуры, внутренних дел, судов по соблюдению законности . По данным официального сайта Государственной Думы за время работы данной палаты с 24 декабря 2002 г. по 13 февраля 2003 г. Приемная Государственной Думы Федерального Собрания рассмотрела 6920 писем и телеграмм. Лично в Приемную обратились 690 посетителей. Если с 24 декабря 2002 г. по 16 января 2003 г. половина корреспонденции поступила от жителей городов Москвы и Санкт-Петербурга, Краснодарского, Красноярского, Ставропольского краев, Воронежской, Московской, Нижегородской, Ростовской и Саратовской областей, то с 16 января по 13 февраля 2003 г. более 60 % всей корреспонденции поступило от жителей городов Москвы и Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Воронежской, Московской, Свердловской и Ростовской областей.
Количество обращений граждан в Государственную Думу период ее весенних сессий не имеет выраженной положительной динамики. В период 1997-2001 гг. ежегодный прирост числа обращений граждан составлял 2-5 % (1997 г. – 25 тыс.; 1998 г. – 25,5 тыс.; 1999 г. – 25,8 тыс.; 2000 г. – 30 тыс.; 2001 г. – 31605 обращений, в 2002 г. количество обращений снизилось на 28 % и составило 22787 обращений; в 2003 г. – опять незначительно возросло. В осенние сессии Государственной Думы положительная динамика обращений граждан соответствует отрицательной динамике в весенние сессии: 2000 г. – 15 тыс.; 2001 г. – 13275 г.; 2002 г. – 18,8 тыс. обращений. Поэтому совокупное (годовое) число обращений граждан примерно одинаковое. Это можно интерпретировать, что имеет место определенная стабилизация как ситуации в стране, так и с нарушениями прав и свобод человека, а также население стабильно в своем восприятии Государственной Думы как органа, обладающего правозащитным потенциалом.
В период весенней сессии 2003 г. Приемной рассмотрено свыше 23 тыс. писем и телеграмм граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений. На личном приеме побывало более 2,6 тыс. посетителей. Корреспонденция поступила из всех субъектов Российской Федерации. По федеральным округам почта распределилась следующим образом: Центральный федеральный округ – 11093 (46,14 %), Приволжский – 3184 (13,24 %), Южный – 2874 (11,95 %), Северо-Западный – 2370 (9,85 %), Сибирский – 2220 (9,23 %), Уральский – 1319 (5,48 %), Дальневосточный – 978 (4,11 %) обращений граждан.
Основные темы обращений граждан в Государственную Думу в целом отражают «градус проблемности», сложившийся в обществе. Так, большинство обращений связаны с вопросами социальной сферы – 39 %, проблемы государственного строительства и конституционных прав граждан отражены в 15 % обращений, столько же писем получено в связи с правоохранительной системой (15 %). Экономика и финансовая политика волнуют 7 % граждан, оборона и Вооруженные Силы – 3 %, национальная политика – 1 %, экология – 1 %, другие вопросы – 19 %. Блок, относящийся к сфере конституционно-правовых основ российской государственности, составили 4 тыс. обращений. В них поднимались вопросы соблюдения конституционных прав граждан, устройства органов государственной власти и их функционирования, местного самоуправления, национальной политики, международных отношений. В частности, вопросам деятельности Государственной Думы было посвящено 19 % обращений, международным отношениям и вопросам гражданства – 17 %, вопросам религии – 16 %, деятельности Президента РФ, органам исполнительной власти и местного самоуправления – 16 %, деятельности политических партий, общественных организаций и профсоюзов – 11 %, откликам на деятельность СМИ – 7 %, национальной и миграционной политики – 5 %, Конституции РФ и государственной символике – 4 %, избирательной системе – 2 % и прочим вопросам – 3 % обращений граждан.
Важно отметить, что в каждом пятом обращении этого блока затрагивалась деятельность Государственной Думы, депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов, которые также осуществляют прием граждан. Например, с 16 января по 13 февраля 2003 г. депутатскими объединениями Государственной Думы принято в Приемной 164 человека. По просьбам граждан депутатским объединениям Государственной Думы передано 50 обращений, депутатам Государственной Думы – 700 обращений. Аппаратам комитетов и комиссий Государственной Думы передано 595 обращений, содержащих, как правило, предложения по совершенствованию законодательства. Свыше 100 писем касались правового регулирования избирательной системы в Российской Федерации. Такая риторика почты, обращенной к Государственной Думе и ее депутатам, обусловлена порядком формирования данной палаты парламента.
Особенный правозащитный ресурс Государственной Думы связан с тем, что это избираемая палата Федерального Собрания РФ : ее депутаты представляют как все население страны, так и отражают его политические пристрастия. Согласно п. «з» ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ формой работы депутата Государственной Думы является обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Депутат Государственной Думы вправе направить запрос Председателю и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, руководителям федеральных и субъектов РФ органов государственной власти и органов местного самоуправления, иным органам и фондам по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, не допуская вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность (ст. 14 ФЗ № 133-ФЗ). Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок. Такая форма взаимодействия депутатов Государственной Думы с руководителями иных государственных органов по поводу соблюдения и защиты прав и свобод граждан может содействовать последовательному исполнению государством своей конституционной обязанности, поэтому ее следует развивать.
Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 5 июля 1999 г. депутат Государственной Думы рассматривает обращения избирателей, ведет прием граждан, вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения. Регламентом Государственной Думы (ст. 76) по этому поводу сделано весомое уточнение, что в период заседаний Государственной Думы депутатов не просто рассматривают поступившие предложения, заявления и жалобы избирателей, но и обязаны по ним принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Исходя из конституционно-правовых оснований и анализа сложившейся практики, можно заключить, что Государственная Дума имеет определенные правозащитные рычаги, вытекающие из ее статуса. Столь активная корреспонденция данной палате парламента свидетельствует, что у граждан она ассоциируется с такой властной структурой, которая способна защитить права и законные интересы человека и гражданина.
В конституционных полномочиях Совета Федерации также нет прямого указания на правозащитную деятельность, но она выводима из содержания Конституции РФ, законодательства и Регламента данной палаты. Так, пунктом «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в ведении Совета Федерации находится назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов.
Учитывая ранг судебной защиты в системе защиты прав и свобод человека вообще и правозащитную роль высших федеральных судов, нельзя не признать серьезную ответственность, лежащую на Совете Федерации при решении таких кадровых вопросов.
Регламентом Совета Федерации законодательное обеспечение защиты прав и свобод граждан отнесено к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству (ч. 6 ст. 30). Анализ ведения других комитетов Совета Федерации показал, что они занимаются вопросами законодательного обеспечения прав и свобод граждан в связи с конкретными направлениями. Например, Комитет по делам СНГ занимается проблемами прав граждан Российской Федерации, проживающих в государствах-участниках СНГ, развития связей с общественными организациями соотечественников; Комитет по вопросам местного самоуправления курирует установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 9 ст. 30).
Соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина содействует организационное взаимодействие Совета Федерации с Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами, Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции, с Уполномоченным по правам человека в РФ путем назначения в названных органах полномочных представителей Совета Федерации (ч. 3 ст. 9 Регламента).
В целях обеспечения реализации конституционного права российских граждан на обращение Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 12 февраля 2003 г. № 25-СФ Глава 1 его Регламента дополнена статьей 12.1, посвященная работе членов Совета Федерации с обращениями граждан. Они рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации, а также осуществляют прием граждан в Приемной Совета Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, утвержденному Председателем Совета Федерации. Приемная обеспечивает реализацию конституционных полномочий палаты, вытекающих из права гражданина на обращение в органы государственной власти. Основная задача, которая стоит перед этим структурным подразделением данной палаты Федерального Собрания, – рассмотрение поступающих в Совет Федерации писем граждан, организация ежедневного личного приема населения, подготовка аналитической и статистической информации о поступивших обращениях. Согласно утвержденного графика прием граждан в феврале-июне 2003 г. осуществлялся всеми семью комиссиями и тремя (из 16-ти) комитетами Совета Федерации. В их числе был и Комитет по конституционному законодательству. Участие российских граждан в работе по совершенствованию и развитию федеральной законодательной базы, как и поднимаемые на приеме вопросы рассматриваются членами Совета Федерации как индикаторы злободневности рассматриваемых проблем, факторами, содействующими повышению эффективности работы Совета Федерации.
Формы деятельности Совета Федерации и ее членов прописаны Федеральным законом от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Для данной палаты парламента и ее членов предусмотрены и парламентский запрос (ст. 13), и запрос члена Совета Федерации (ст. 14), правозащитная направленность которых реализуется по аналогии с Государственной Думой и ее депутатами, что рассмотрено несколько ранее.
Повышение убедительности правозащитного потенциала палат федерального парламента мы связываем с создаваемой им Счетной палатой РФ, действующей в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» .
Такая постановка вопроса обусловлена тем, что реализация и защита многих конституционных прав и свобод человека и гражданина нуждаются в финансовом обеспечении государства. Поскольку инициативы палат парламента по «материальной поддержке» правозащитной деятельности государства сдерживаются конституционным положением ч. 3 ст. 104, согласно которому «законопроекты…, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ», то им остается совершенствовать взаимодействие со Счетной палатой, одной из задач которой является регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий (абз.7 ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г.).
Палаты парламента вправе поручать Счетной палате проведение проверок, в том числе по вопросам, касающимся соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Реализуя такое право, Государственная Дума, например, своим Постановлением от 19 декабря 2001 г. поручила Счетной палате осуществить проверку эффективности использования Правительством Республики Саха (Якутия) средств, выделенных из федерального бюджета за счет его дополнительных доходов на финансирование Федерального закона от 25 июля 1998 года № 131-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в 2001 году, и целесообразности направления указанных средств на ликвидацию последствий наводнения в Республике Саха (Якутия), которое произошло в мае 2001 года .
Регламентом Совета Федерации законодательное обеспечение защиты прав и свобод граждан отнесено к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству (ч. 6 ст. 30). Анализ ведения других комитетов Совета Федерации показал, что они занимаются вопросами законодательного обеспечения прав и свобод граждан в связи с конкретными направлениями. Например, Комитет по делам СНГ занимается проблемами прав граждан Российской Федерации, проживающих в государствах-участниках СНГ, развития связей с общественными организациями соотечественников; Комитет по вопросам местного самоуправления курирует установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 9 ст. 30).
Соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина содействует организационное взаимодействие Совета Федерации с Правительством РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами, Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции, с Уполномоченным по правам человека в РФ путем назначения в названных органах полномочных представителей Совета Федерации (ч. 3 ст. 9 Регламента).
В целях обеспечения реализации конституционного права российских граждан на обращение Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 12 февраля 2003 г. № 25-СФ Глава 1 его Регламента дополнена статьей 12.1, посвященная работе членов Совета Федерации с обращениями граждан. Они рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации, а также осуществляют прием граждан в Приемной Совета Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, утвержденному Председателем Совета Федерации. Приемная обеспечивает реализацию конституционных полномочий палаты, вытекающих из права гражданина на обращение в органы государственной власти. Основная задача, которая стоит перед этим структурным подразделением данной палаты Федерального Собрания, – рассмотрение поступающих в Совет Федерации писем граждан, организация ежедневного личного приема населения, подготовка аналитической и статистической информации о поступивших обращениях. Согласно утвержденного графика прием граждан в феврале-июне 2003 г. осуществлялся всеми семью комиссиями и тремя (из 16-ти) комитетами Совета Федерации. В их числе был и Комитет по конституционному законодательству. Участие российских граждан в работе по совершенствованию и развитию федеральной законодательной базы, как и поднимаемые на приеме вопросы рассматриваются членами Совета Федерации как индикаторы злободневности рассматриваемых проблем, факторами, содействующими повышению эффективности работы Совета Федерации.
Формы деятельности Совета Федерации и ее членов прописаны Федеральным законом от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Для данной палаты парламента и ее членов предусмотрены и парламентский запрос (ст. 13), и запрос члена Совета Федерации (ст. 14), правозащитная направленность которых реализуется по аналогии с Государственной Думой и ее депутатами, что рассмотрено несколько ранее.
Повышение убедительности правозащитного потенциала палат федерального парламента мы связываем с создаваемой им Счетной палатой РФ, действующей в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» .
Такая постановка вопроса обусловлена тем, что реализация и защита многих конституционных прав и свобод человека и гражданина нуждаются в финансовом обеспечении государства. Поскольку инициативы палат парламента по «материальной поддержке» правозащитной деятельности государства сдерживаются конституционным положением ч. 3 ст. 104, согласно которому «законопроекты…, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ», то им остается совершенствовать взаимодействие со Счетной палатой, одной из задач которой является регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий (абз.7 ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г.).
Палаты парламента вправе поручать Счетной палате проведение проверок, в том числе по вопросам, касающимся соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Реализуя такое право, Государственная Дума, например, своим Постановлением от 19 декабря 2001 г. поручила Счетной палате осуществить проверку эффективности использования Правительством Республики Саха (Якутия) средств, выделенных из федерального бюджета за счет его дополнительных доходов на финансирование Федерального закона от 25 июля 1998 года № 131-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в 2001 году, и целесообразности направления указанных средств на ликвидацию последствий наводнения в Республике Саха (Якутия), которое произошло в мае 2001 года .
Палаты парламента могут разрабатывать программы взаимодействия со Счетной палатой России. Так, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29 января 2003 г. утверждена Программа взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ со Счетной палатой РФ по повышению эффективности государственного финансового контроля в России на 2003 г. В данном Постановлен отмечается, что выполнение Программы будет способствовать обеспечению надлежащего парламентского контроля за формированием государственных доходов и их рациональному использованию в интересах общества за счет улучшения взаимодействия и координации деятельности Совета Федерации и Счетной палаты. Реализация целей такого рода программ позволит сформировать благоприятный финансовый фон для соблюдения и защиты прав и свобод человека.
Преимущественный правозащитный ресурс палат Федерального Собрания РФ кроется в их законотворческой деятельности. Палаты федерального парламента, реализуя свою основополагающую функцию – законодательную, – призваны так упорядочить общественные отношения, чтобы вопросы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина не обострялись коллизионностью, пробельностью законов, а также отсутствием необходимых законодательных актов. Только посредством внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы в 1999-2002 гг., как отмечено в отчетном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, были восстановлены права около 6 млн граждан, в числе которых пенсионеры, ветераны, инвалиды, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных и налоговых органов, другие категории граждан .
Несмотря на существенный прорыв в законодательном обеспечении защиты прав и свобод человека, отмеченные проблемы не исчерпаны. При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этого права или свободы.
Отметим, что так и не приняты федеральные законы, непосредственно связанные с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, например об обращениях граждан, об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан, о возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных организаций и их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, актуальность которых сложно переоценить. Следовательно, во исполнение требований Конституции РФ, ее ст. 2, ч. 1 и ч. 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 45, п. «в» ст. 71 и др., палатам Федерального Собрания следует привести правозащитное нормативное поле в состояние непротиворечивой системной «ухоженности».
Для федеральных законодателей конституционно обозначена и еще одна важная правозащитная прерогатива: возможность ограничивать права и свободы человека и гражданина. Конституция России, отметив, что принимаемые законы не должны ей противоречить (ч. 1 ст. 15), установила недопустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), а всякие их ограничения должны осуществляться на основе федерального закона только в установленных российской Конституцией целях. Перечень оснований такого ограничения исчерпывающий (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), однако оценка степени угрозы конституционному строю, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, безопасности страны осуществляется законодателями по собственному усмотрению, что может повлечь необоснованные ограничения прав и свобод граждан.
По справедливому замечанию профессора Шевцова В.С., установленные в ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56 Конституции РФ основания возможных законодательных ограничений прав и свобод в силу своей чрезвычайной расплывчатости, неумеренной обширности и неопределенности скорее служат для законодателя общим ориентиром для принятия тех или иных мер в рамках закона . Между тем в законодательном процессе необходимы вполне внятные и выверенные конституционные критерии, которых применительно к пределам ограничения прав и свобод граждан не сложилось. Законодатели вряд ли однозначно понимают реальное содержание ситуации, при которой необходимо принимать меры по защите, например, основ конституционного строя или нравственности. Поэтому сохраняется опасность как неоправданно ограничить права и свободы человека и гражданина, так и не «ухватить» степень опасности, когда востребовано применение таких ограничений.
Конституционное положение ч. 3 ст. 55 преимущественно рассматривается как допустимые пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина в любом федеральном законе для потенциально возможной ситуации. Например, согласно п. «а» ст. 16 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» право на восстановление в российском гражданстве может быть ограничено (путем отклонения заявления), если ходатайствующее об этом лицо выступает за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу безопасности РФ;
а ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в качестве основания ограничения права российских граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, называет, например, существование опасности распространения на отдельных территориях и в населенных пунктах инфекционных заболеваний, в связи с чем там введены особые условия и режимы проживания населения. Вместе с тем данная конституционная норма может пониматься и как реакция законодателя на сложившуюся ситуацию, когда посредством ограничения прав и свобод человека и гражданина следует защищать, например основы конституционного строя, нравственность и здоровье, права и законные интересы других лиц. Государственная Дума и Совет Федерации в связи с такими обстоятельствами проявляли определенную озабоченность в форме заявлений , а не путем принятия федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Представляется, что палатам Федерального Собрания РФ следует решительнее брать на себя ответственность по «законодательно-ограничительному» реагированию на ситуации, когда необходима защита конституционно очерченных «объектов» (ч. 3 ст. 55), а не рекомендовать другим федеральным органам государственной власти, как себя вести в сложившейся ситуации.
Помимо Федерального Собрания законодательное обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ст. 72 Конституции РФ) адресовано законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Конституционные требования к законодателю и законодательству в связи с правами и свободами личности, в полной мере касаются и регионального уровня. Некоторые из конституционных позиций воспроизведены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , в частности верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России (п. «в» ст. 1), законы субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 5 ст. 18).
Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия, что позволяет им нередко идти в законодательном авангарде по сравнению с федеральным законодателем. Например, в отсутствие федерального закона об обращениях граждан столь важный аспект урегулирован в контексте конституционных положений в ряде субъектов: Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики 22 мая 1997 г. был принят Закон «Об обращениях граждан», которым урегулированы правоотношения, возникающие в связи с обращениями граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации и учреждения на территории Кабардино-Балкарии. Правом на обращения согласно закона «наделены» граждане Кабардино-Балкарской Республики, иностранные граждане и лица без гражданства (ст. 4) . Значит гражданин России, не являющийся гражданином КБР, своего конституционного права на обращение на территории КБР реализовать не может? Полагаем, что это неудачная формулировка, а не попытка ограничивать права граждан в связи с местом их проживания на территории России. Вместе с тем такое положение может стать причиной нарушения права на обращения.
В июне 1997 г. был принят Закон города Москвы № 25 «Об обращениях граждан», которым урегулировано рассмотрение обращений граждан в г. Москве, подаваемых в связи с признанием, соблюдением, защитой их прав, свобод и законных интересов. В отличие от конституционной адресации права на обращение гражданам Российской Федерации, данный закон распространяет свое действие как на граждан России – жителей Москвы, так и на всех российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства .
Если в данных субъектах РФ законы названы без указания адресата обращения, то, например, в законах Амурской и Томской областей, Алтайского края он означен. Причем, речь идет как о публичных структурах и их должностных лицах, так и о коммерческих и некоммерческих организациях. Так, Закон Амурской области урегулировал вопросы обращения граждан в органы местного самоуправления и их должностным лицам; Закон Томской области – в органы государственной власти и местного самоуправления; Закон Алтайского края – в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам .
Наиболее системно правозащитные возможности органов законодательной (представительной) власти реализованы в процессе принятия ими конституций (уставов) своих субъектов РФ. Все субъекты РФ содержат в своих основных документах разделы, посвященные правам и свободам человека и гражданина, где не только «воспроизведен их федеральный конституционный каталог», но и названы правозащитные структуры, которые субъект Федерации не обязан, а вправе учреждать.
«О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в качестве основания ограничения права российских граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, называет, например, существование опасности распространения на отдельных территориях и в населенных пунктах инфекционных заболеваний, в связи с чем там введены особые условия и режимы проживания населения. Вместе с тем данная конституционная норма может пониматься и как реакция законодателя на сложившуюся ситуацию, когда посредством ограничения прав и свобод человека и гражданина следует защищать, например основы конституционного строя, нравственность и здоровье, права и законные интересы других лиц. Государственная Дума и Совет Федерации в связи с такими обстоятельствами проявляли определенную озабоченность в форме заявлений , а не путем принятия федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Представляется, что палатам Федерального Собрания РФ следует решительнее брать на себя ответственность по «законодательно-ограничительному» реагированию на ситуации, когда необходима защита конституционно очерченных «объектов» (ч. 3 ст. 55), а не рекомендовать другим федеральным органам государственной власти, как себя вести в сложившейся ситуации.
Помимо Федерального Собрания законодательное обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ст. 72 Конституции РФ) адресовано законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Конституционные требования к законодателю и законодательству в связи с правами и свободами личности, в полной мере касаются и регионального уровня. Некоторые из конституционных позиций воспроизведены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , в частности верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России (п. «в» ст. 1), законы субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 5 ст. 18).
Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия, что позволяет им нередко идти в законодательном авангарде по сравнению с федеральным законодателем. Например, в отсутствие федерального закона об обращениях граждан столь важный аспект урегулирован в контексте конституционных положений в ряде субъектов: Советом Республики Парламента Кабардино-Балкарской Республики 22 мая 1997 г. был принят Закон «Об обращениях граждан», которым урегулированы правоотношения, возникающие в связи с обращениями граждан в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации и учреждения на территории Кабардино-Балкарии. Правом на обращения согласно закона «наделены» граждане Кабардино-Балкарской Республики, иностранные граждане и лица без гражданства (ст. 4) . Значит гражданин России, не являющийся гражданином КБР, своего конституционного права на обращение на территории КБР реализовать не может? Полагаем, что это неудачная формулировка, а не попытка ограничивать права граждан в связи с местом их проживания на территории России. Вместе с тем такое положение может стать причиной нарушения права на обращения.
В июне 1997 г. был принят Закон города Москвы № 25 «Об обращениях граждан», которым урегулировано рассмотрение обращений граждан в г. Москве, подаваемых в связи с признанием, соблюдением, защитой их прав, свобод и законных интересов. В отличие от конституционной адресации права на обращение гражданам Российской Федерации, данный закон распространяет свое действие как на граждан России – жителей Москвы, так и на всех российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства .
Если в данных субъектах РФ законы названы без указания адресата обращения, то, например, в законах Амурской и Томской областей, Алтайского края он означен. Причем, речь идет как о публичных структурах и их должностных лицах, так и о коммерческих и некоммерческих организациях. Так, Закон Амурской области урегулировал вопросы обращения граждан в органы местного самоуправления и их должностным лицам; Закон Томской области – в органы государственной власти и местного самоуправления; Закон Алтайского края – в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам .
Наиболее системно правозащитные возможности органов законодательной (представительной) власти реализованы в процессе принятия ими конституций (уставов) своих субъектов РФ. Все субъекты РФ содержат в своих основных документах разделы, посвященные правам и свободам человека и гражданина, где не только «воспроизведен их федеральный конституционный каталог», но и названы правозащитные структуры, которые субъект Федерации не обязан, а вправе учреждать.
К таковым относятся уполномоченные по правам человека субъекта РФ, в том числе специализированные – по правам ребенка, чего на федеральном уровне пока не сложилось.
Следует отметить, что существовавшая вплоть до 2000 г. ситуация «расчленения» правового пространства России в контексте властных амбиций руководителей субъектов РФ, управленческими воздействиями главы государства в целом переломлена. Законодательным (представительным) органам субъектов РФ пришлось интенсивно поработать над законодательством своих субъектов с целью приведения его в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами: более 3,5 тыс. нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, 4/5 из них – приведены в соответствие .
Оценивая роль российских законодательных (представительных) органов в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, отметим, что их правозащитный потенциал, вытекающий из конституционно-правового (уставно-правового) статуса и функций реализуется не в полной мере. Принимаемые палатами Федерального Собрания законодательные, структурные, организационные, коммуникативные меры, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, не всегда отличаются системностью и последовательностью. Органы законодательной власти субъектов РФ по ряду направлений восполняют пробельность федерального законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Анализ работы органов законодательной (представительной) власти с обращениями граждан свидетельствует о восприятии их населением в качестве властных органов, способных защитить нарушенные права и свободы. Вместе с тем генеральная правозащитная линия органов законодательной власти, по нашему убеждению, должна проявляться в формировании действенного правозащитного конституционно-правового пространства. Проблем на этом поприще достаточно много.
Следует отметить, что существовавшая вплоть до 2000 г. ситуация «расчленения» правового пространства России в контексте властных амбиций руководителей субъектов РФ, управленческими воздействиями главы государства в целом переломлена. Законодательным (представительным) органам субъектов РФ пришлось интенсивно поработать над законодательством своих субъектов с целью приведения его в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами: более 3,5 тыс. нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, 4/5 из них – приведены в соответствие .
Оценивая роль российских законодательных (представительных) органов в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, отметим, что их правозащитный потенциал, вытекающий из конституционно-правового (уставно-правового) статуса и функций реализуется не в полной мере. Принимаемые палатами Федерального Собрания законодательные, структурные, организационные, коммуникативные меры, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, не всегда отличаются системностью и последовательностью. Органы законодательной власти субъектов РФ по ряду направлений восполняют пробельность федерального законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Анализ работы органов законодательной (представительной) власти с обращениями граждан свидетельствует о восприятии их населением в качестве властных органов, способных защитить нарушенные права и свободы. Вместе с тем генеральная правозащитная линия органов законодательной власти, по нашему убеждению, должна проявляться в формировании действенного правозащитного конституционно-правового пространства. Проблем на этом поприще достаточно много.
§ 3. Исполнительные органы власти
Реализация конституционной обязанности России соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2) предполагает соответствующую деятельность органов исполнительной власти. В идеале данные органы несут в себе существенный правозащитный потенциал, который обусловлен основной задачей органов исполнительной власти, выражающейся в организации исполнения Конституции РФ и законов; разветвленностью системы исполнительных органов, что обеспечивает наиболее активный контакт с ними человека и гражданина; конституционно предусмотренной иерархией органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 77), чем опосредуется привлечение в правозащитных целях административного ресурса. Одновременно, названные характеристики несут в себе деструкции злоупотребления властью, нарушений прав и свобод человека и гражданина, усмотрений должностных лиц и иных чиновников из системы исполнительной власти всех уровней. Практика, обобщенная Уполномоченным по правам человека РФ, правозащитными организациями, свидетельствует, что большинство нарушений прав и свобод человека и гражданина допускаются именно в сфере исполнительной власти. Это связано в частности с тем, что реализация прав и свобод, обеспечение необходимых условий для этой реализации в значительной мере происходит в сфере распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Результативность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти связаны с тем, что их правозащитная деятельность предопределяется корректностью и выдержанностью в конституционном контексте законодательного акта, закрепляющего это, а также с отсутствием смысловых и содержательных несоответствий и противоречий в правовой интерпретации прав и свобод человека и гражданина между законодательными актами и актами органов исполнительной власти, которыми детализируются законодательные положения. Профессор Шевцов В.С. указывает на то, что органы исполнительной власти имеют дело в основном не с конкретными правами и свободами, а с правомочиями лиц и граждан применительно к условиям и обстоятельствам, в которых эти правомочия реализуются. Однако, из реализации этих правомочий складывается представление об уровне, полноте и качестве соблюдения и защиты того или иного права . Профессор Салищева Н.Г. справедливо отметила, что «законодательное закрепление… корреспондирующих правам граждан обязанностей органов исполнительной власти и их должностных лиц является важной составной частью государственно-правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина» .
Порядок соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти обусловлен конституционно установленным единством системы исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Из совокупного рассмотрения данной нормы с положениями ч. 1 ст. 45, п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вытекает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина является прерогативой и основной функцией единой и централизованной системы органов исполнительной власти РФ.
Исследование проблем защиты прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти сопряжено с реализацией данными структурами своих обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, законодательством субъектов РФ. В этой связи следует анализировать обязанности соответствующих исполнительных органов применительно к конкретным правам и свободам человека и гражданина. Если система органов исполнительной власти в России вполне сложилась, сохранив способность к рецепции новых реалий, а конституционный «каталог» прав и свобод совершенно конкретен, то совершенствование защиты прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти следует связывать преимущественно со средствами, методами и приемами осуществления их функций. Исследование данного аспекта применительно к конституционному праву граждан на обращения позволит количественно оценить масштабы нарушений прав граждан в сфере исполнительной власти всех уровней, выявить направления совершенствования этой деятельности.
Согласно Конституции РФ (п. «е» ч. 1 ст. 114) Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть (ч. 1 ст. 110), принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина является одним из основных принципов деятельности Правительства РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ). К полномочиям Правительства РФ относится осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан (ст. 19 ФКЗ), защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории (ст. 21 ФКЗ). Регламентом Правительства РФ (глава IX) установлен порядок его работы с обращениями граждан. Правительство в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок. В этих целях Правительство организует прием граждан членами Правительства и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями. Организация исполнения решений, принятых по результатам приема граждан, возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят рассмотренные вопросы. Работу с индивидуальными и коллективными письменными обращениями граждан, поступившими в Правительство, организует Аппарат Правительства. Обращение в зависимости от содержания докладывается Председателю Правительства или его Заместителю (в соответствии с распределением обязанностей) либо направляется Аппаратом Правительства органам исполнительной власти, в компетенцию которых входят поставленные в обращении вопросы, для рассмотрения и направления ответа. Аппарат Правительства обобщает вопросы, поставленные в обращениях граждан, и представляет соответствующую информацию Правительству РФ.
В структуре Аппарата Правительства РФ создан специализированный Отдел по работе с обращениями граждан. На официальном сайте Правительства РФ представлен отчет о его деятельности в названной сфере в 2002 г. Решая задачи дальнейшего повышения эффективности своей деятельности, Отдел по работе с обращениями граждан в 2002 г. сосредоточился на реализации требований, изложенных в поручениях Президента РФ В.В. Путина Пр-244 от 5 февраля 2001 г. и Пр-859 от 20 мая 2002 г. Председателем Правительства РФ М.М. Касьяновым 28 мая 2002 г. было направлено поручение (МК-П48-07705) руководителям федеральных органов власти о необходимости усиления внимания к изучению и обобщению поступающих предложений, более полного учета общественного мнения в нормотворческой и законопроектной деятельности, усиления контроля за практикой разрешения обоснованных жалоб и заявлений.
По представленным отчетам всех министерств и ведомств, в федеральные органы исполнительной власти за 2002 г. поступило 390667 письменных заявлений граждан, а с просьбами о личном приеме обратились 74042 посетителя. Отметим, что количество обратившихся в 2002 г. к Президенту РФ (717 тыс.), в Государственную Думу (41587), в Правительство РФ (390667) позволяет судить о масштабах нарушений прав и свобод человека и гражданина: 1 млн 149 тыс. 254 обратившихся, подавляющее большинство из который – с жалобами, что составляет около 0,8 % всего населения страны, а также о суждениях людей по поводу несудебных правозащитных приоритетов: Президент РФ – Правительство РФ – Государственная Дума.
В отчете о работе «правительственной системы» с обращениями граждан отмечено, что в течение последних четырех лет наблюдается тенденция к ежегодному снижению объема поступающей корреспонденции. Так, в 2002 г. в адрес федерального Правительства поступило 47964 письма граждан, что на 6738 обращений меньше уровня 2001 г. Напротив, доля коллективных писем с каждым годом увеличивается: если в 2001 г. каждое одиннадцатое письмо было коллективным, то в 2002 г. – каждое девятое (5176 обращений подписали в общей сложности более 330 тыс. граждан).
За 2002 г. снизилось поступление почты из 65 субъектов Федерации. Меньше стали писать из Центрального федерального округа (за исключением Костромской области), в то время как количество авторов обращений из Уральского федерального округа (кроме Курганской области) увеличилось.
На фоне общего сокращения числа писем выделяется ряд республик и областей, жители которых стали обращаться в Правительство России значительно чаще, чем в 2001 г. Так, из Астраханской, Ульяновской, Камчатской областей, Корякского и Ханты-Мансийского автономных округов объем почты увеличился в 1,5 раза, из Республик Калмыкия, Татарстан, Ингушетия и Чеченской Республики, а также Читинской и Еврейской автономной областей – в 1,2 раза.
Основными корреспондентами в 2002 г., как и в предыдущие годы, были люди старшего поколения, малоимущие и социально незащищенные граждане. Это пенсионеры, инвалиды различных категорий, ветераны войны и труда, участники и инвалиды Великой Отечественной войны, реабилитированные граждане, блокадники, бывшие узники фашизма, многодетные матери, безработные. В связи с этим каждое пятое письмо посвящено проблемам социальной защиты населения, и это самая многочисленная тематическая группа обращений за год. Только о содействии в выплате социальных пособий и предоставлении льгот написали 6035 человек (9,1 % писем).
Среди авторов, представляющих работающее население, следует отметить педагогических работников, которые наиболее активно защищали свои социально-трудовые права и на протяжении всего года писали о невыплате заработной платы, необходимости увеличения ее размеров, а в последние месяцы года – о негативной оценке Концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы. В общей сложности почта по вопросам образования составила 4,5 % от всего объема, а по вопросам труда и заработной платы – почти 5 %.
Второе место по численности составляет группа писем о пенсионном обеспечении (более 19 % почты), хотя в 2001 г. она прочно удерживала первое место и составляла более 26 %. Судя по обращениям, вопрос своевременной выплаты пенсии снят полностью, авторов волнует только ее размер. Наибольшее недовольство размером пенсии высказывали инвалиды второй группы, инвалиды с детства, бывшие колхозники и другие категории малооплачиваемых граждан (санитарки, уборщицы и т.п. ). Объектом критики был новый порядок расчета трудового стажа (исключение «нестраховых» периодов, отмена льготного исчисления), а также начисление минимальной пенсии при отсутствии архивных справок о размере заработной платы.
На третьем месте – почта о предоставлении жилья, улучшении жилищных условий, коммунально-бытовом обслуживании, а также оплате жилой площади и коммунальных услуг (более 10 %).
В 2002 г. увеличилось количество просьб о содействии в исполнении судебных решений (1155 против 875 в 2001 г.). Требования к государству возникают у граждан в связи с невыплатой заработной платы, различного вида пособий (по беременности и родам, детских, опекунских и т.д.), компенсаций (участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидам за возмещение вреда здоровью, членам семьи по случаю гибели родственника при исполнении государственной обязанности, учителям за методическую литературу и т.д.), «боевых» военнослужащим и по другим обязательствам государства. О письмах граждан по данной проблеме доложено руководителю Аппарата Правительства РФ отдельной запиской.
Принятие в мае 2002 г. Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и обмен паспортов привели к увеличению потока писем от мигрантов (в 2 раза), и граждан, критикующих работу органов внутренних дел (в 1,5 раза).
Вдвое меньше получено писем о политике государства и деятельности федеральных органов власти, о государственно-религиозных отношениях, о содействии в выплате задолженности по детским пособиям. В 2002 г. граждане реже предъявляли требования к Правительству РФ об индексации и возврате дореформенных вкладов, предоставлении ссуд и кредитов, присвоении званий и наград, оказании материальной помощи, трудоустройстве, протезировании и обеспечении инвалидов спецавтотранспортом.
В 2002 г. продолжена работа по выполнению поручения Президента России об усилении внимания к жалобам и заявлениям членов семей военнослужащих, пострадавших или погибших при исполнении воинского долга. Число таких обращений несколько снизилось (296 против 398 в 2001 г.), но их эмоциональный накал очень высок. Родители и жены погибших солдат и офицеров просят Правительство РФ «обеспечить достойное существование».
В течение 2002 г. в адрес Правительства РФ поступило 2088 обращений из-за пределов Российской Федерации. По количеству авторов лидируют такие страны, как Великобритания (353), США (216) и Германия (146), из стран СНГ и Балтии к российскому Правительству обратился 761 корреспондент. В почте из стран дальнего зарубежья (1327) сохраняются традиционные темы прошлых лет, но их соотношение несколько изменилось: число писем правозащитного характера увеличилось до 272 (в 2001 г. – 183); по сравнению с 2001 г. почта о проблемах соотечественников за рубежом выросла почти в 10 раз.
В 2002 г. в Приемную Правительства РФ обратились 4722 посетителя, что почти на 1100 меньше, чем в 2001 г. Половину из них составляют жители Москвы, Московской области и близлежащих регионов, причем большая их часть – представители малообеспеченных слоев населения.
Основными корреспондентами в 2002 г., как и в предыдущие годы, были люди старшего поколения, малоимущие и социально незащищенные граждане. Это пенсионеры, инвалиды различных категорий, ветераны войны и труда, участники и инвалиды Великой Отечественной войны, реабилитированные граждане, блокадники, бывшие узники фашизма, многодетные матери, безработные. В связи с этим каждое пятое письмо посвящено проблемам социальной защиты населения, и это самая многочисленная тематическая группа обращений за год. Только о содействии в выплате социальных пособий и предоставлении льгот написали 6035 человек (9,1 % писем).
Среди авторов, представляющих работающее население, следует отметить педагогических работников, которые наиболее активно защищали свои социально-трудовые права и на протяжении всего года писали о невыплате заработной платы, необходимости увеличения ее размеров, а в последние месяцы года – о негативной оценке Концепции реформирования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы. В общей сложности почта по вопросам образования составила 4,5 % от всего объема, а по вопросам труда и заработной платы – почти 5 %.
Второе место по численности составляет группа писем о пенсионном обеспечении (более 19 % почты), хотя в 2001 г. она прочно удерживала первое место и составляла более 26 %. Судя по обращениям, вопрос своевременной выплаты пенсии снят полностью, авторов волнует только ее размер. Наибольшее недовольство размером пенсии высказывали инвалиды второй группы, инвалиды с детства, бывшие колхозники и другие категории малооплачиваемых граждан (санитарки, уборщицы и т.п. ). Объектом критики был новый порядок расчета трудового стажа (исключение «нестраховых» периодов, отмена льготного исчисления), а также начисление минимальной пенсии при отсутствии архивных справок о размере заработной платы.
На третьем месте – почта о предоставлении жилья, улучшении жилищных условий, коммунально-бытовом обслуживании, а также оплате жилой площади и коммунальных услуг (более 10 %).
В 2002 г. увеличилось количество просьб о содействии в исполнении судебных решений (1155 против 875 в 2001 г.). Требования к государству возникают у граждан в связи с невыплатой заработной платы, различного вида пособий (по беременности и родам, детских, опекунских и т.д.), компенсаций (участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидам за возмещение вреда здоровью, членам семьи по случаю гибели родственника при исполнении государственной обязанности, учителям за методическую литературу и т.д.), «боевых» военнослужащим и по другим обязательствам государства. О письмах граждан по данной проблеме доложено руководителю Аппарата Правительства РФ отдельной запиской.
Принятие в мае 2002 г. Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и обмен паспортов привели к увеличению потока писем от мигрантов (в 2 раза), и граждан, критикующих работу органов внутренних дел (в 1,5 раза).
Вдвое меньше получено писем о политике государства и деятельности федеральных органов власти, о государственно-религиозных отношениях, о содействии в выплате задолженности по детским пособиям. В 2002 г. граждане реже предъявляли требования к Правительству РФ об индексации и возврате дореформенных вкладов, предоставлении ссуд и кредитов, присвоении званий и наград, оказании материальной помощи, трудоустройстве, протезировании и обеспечении инвалидов спецавтотранспортом.
В 2002 г. продолжена работа по выполнению поручения Президента России об усилении внимания к жалобам и заявлениям членов семей военнослужащих, пострадавших или погибших при исполнении воинского долга. Число таких обращений несколько снизилось (296 против 398 в 2001 г.), но их эмоциональный накал очень высок. Родители и жены погибших солдат и офицеров просят Правительство РФ «обеспечить достойное существование».
В течение 2002 г. в адрес Правительства РФ поступило 2088 обращений из-за пределов Российской Федерации. По количеству авторов лидируют такие страны, как Великобритания (353), США (216) и Германия (146), из стран СНГ и Балтии к российскому Правительству обратился 761 корреспондент. В почте из стран дальнего зарубежья (1327) сохраняются традиционные темы прошлых лет, но их соотношение несколько изменилось: число писем правозащитного характера увеличилось до 272 (в 2001 г. – 183); по сравнению с 2001 г. почта о проблемах соотечественников за рубежом выросла почти в 10 раз.
В 2002 г. в Приемную Правительства РФ обратились 4722 посетителя, что почти на 1100 меньше, чем в 2001 г. Половину из них составляют жители Москвы, Московской области и близлежащих регионов, причем большая их часть – представители малообеспеченных слоев населения.
В течение 2002 г. 24 приема провели заместители Председателя Правительства РФ и руководители федеральных органов исполнительной власти, которые приняли 188 человек (в 2001 г. – 175). Тематика вопросов, поднимаемых в ходе личного приема, весьма разнообразна, но превалируют, как и в письменных обращениях, вопросы обеспечения жильем (13,3 %), пенсионного (9,6 %) и социального обеспечения (5,1 %), жалобы на работу органов суда и прокуратуры (5,7 %), нарекания на работу с обращениями граждан на местах (8 %).
Аналитическая работа с письмами граждан позволяет выявить симптомы неблагополучных тенденций или фактов нарушений действующего законодательства, регулирующего работу с обращениями граждан, к чему привлекалось внимание соответствующих должностных лиц исполнительных органов власти.
В 2002 г. в секретариаты Председателя Правительства РФ и его заместителей было направлено 816 наиболее важных, социально значимых писем. Руководителям Аппарата Правительства РФ доложено 156 писем. Департаменты и управления рассмотрели 4300 предложений, заявлений и жалоб граждан.
В 2002 г. Отделом по работе с обращениями граждан было рассмотрено 42680 писем (89 % от общего объема всей поступившей от граждан почты), из которых 18259 (42,8 %) направлены на рассмотрение в федеральные органы исполнительной власти и 22631 (53,0 %) – в местные органы исполнительной власти. По сравнению с 2001 г. объем писем, взятых на контроль, увеличился с 7,6 до 9,3 % и составил 3956 обращений. По результатам их рассмотрения получено 4973 ответа. В каждом третьем из них сообщается о положительном решении вопросов, поставленных в обращениях граждан, либо принятии конкретных мер. Количество проверок с выездом на место увеличилось в 1,5 раза и составило 268 командировок. 37 должностных лиц привлечены к ответственности за нарушения прав граждан. 2932 авторов обращений получили соответствующие разъяснения. В 181 случае (3,6 %) гражданам отказано в удовлетворении их просьб, как не имеющих законных оснований.
Таким образом, Правительство РФ является действенным звеном в несудебной правозащитной системе, арсенал которой дополняется деятельностью федеральных органов исполнительной власти. В правозащитном аспекте особенно весомы органы, объединенные целевым критерием – правоохранительные, которым будет посвящена отдельная глава.
Федеративный характер Российского государства обусловил наличие исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, общие принципы организации которых в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наряду с федеральным конституционно-правовым уровнем, правозащитный вектор их деятельности определен конституциями (уставами) и законодательством конкретного субъекта РФ.
К органам исполнительной власти субъектов РФ в отношении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина предъявляются те же требования, что и к федеральным исполнительным органам: осуществляют в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем конституционная ответственность за нарушение прав и свобод человека и гражданина, как уже отмечали, опираясь на ст. 3.1, ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г., установлена только для исполнительных органов субъектов РФ.
Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – президенту, губернатору, главе администрации, главе администрации (губернатору), мэру – в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», рекомендовано образовать в своем субъекте Федерации комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Такие комиссии созданы не во всех субъектах РФ (примерно в 70 субъектах РФ), что свидетельствует о разрыве единообразия государственной правозащитной инфраструктуры, чем подрываются конституционные позиции (ч. 1 ст. 45) о государственном гарантировании защиты прав и свобод человека и гражданина.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя возложенные на них функции, также включены в правозащитную инфраструктуру. Наиболее показательна их работа с обращениями граждан. Отчеты о такой работе свидетельствуют, что за 2002 г. в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации поступило более миллиона обращений. В частности, в Администрацию Ростовской области поступило более 15 тыс. (более 19 тыс. – в 2001 г.) обращений граждан. Из федеральных органов власти для исполнения поступило 4 тыс. (на треть больше, чем в 2001 г.) обращений жителей области: 3177 – из Администрации Президента РФ (2005 – в 2001 г.), 605 – из Правительства РФ (607 – в 2001 г.
Аналитическая работа с письмами граждан позволяет выявить симптомы неблагополучных тенденций или фактов нарушений действующего законодательства, регулирующего работу с обращениями граждан, к чему привлекалось внимание соответствующих должностных лиц исполнительных органов власти.
В 2002 г. в секретариаты Председателя Правительства РФ и его заместителей было направлено 816 наиболее важных, социально значимых писем. Руководителям Аппарата Правительства РФ доложено 156 писем. Департаменты и управления рассмотрели 4300 предложений, заявлений и жалоб граждан.
В 2002 г. Отделом по работе с обращениями граждан было рассмотрено 42680 писем (89 % от общего объема всей поступившей от граждан почты), из которых 18259 (42,8 %) направлены на рассмотрение в федеральные органы исполнительной власти и 22631 (53,0 %) – в местные органы исполнительной власти. По сравнению с 2001 г. объем писем, взятых на контроль, увеличился с 7,6 до 9,3 % и составил 3956 обращений. По результатам их рассмотрения получено 4973 ответа. В каждом третьем из них сообщается о положительном решении вопросов, поставленных в обращениях граждан, либо принятии конкретных мер. Количество проверок с выездом на место увеличилось в 1,5 раза и составило 268 командировок. 37 должностных лиц привлечены к ответственности за нарушения прав граждан. 2932 авторов обращений получили соответствующие разъяснения. В 181 случае (3,6 %) гражданам отказано в удовлетворении их просьб, как не имеющих законных оснований.
Таким образом, Правительство РФ является действенным звеном в несудебной правозащитной системе, арсенал которой дополняется деятельностью федеральных органов исполнительной власти. В правозащитном аспекте особенно весомы органы, объединенные целевым критерием – правоохранительные, которым будет посвящена отдельная глава.
Федеративный характер Российского государства обусловил наличие исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, общие принципы организации которых в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Наряду с федеральным конституционно-правовым уровнем, правозащитный вектор их деятельности определен конституциями (уставами) и законодательством конкретного субъекта РФ.
К органам исполнительной власти субъектов РФ в отношении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина предъявляются те же требования, что и к федеральным исполнительным органам: осуществляют в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем конституционная ответственность за нарушение прав и свобод человека и гражданина, как уже отмечали, опираясь на ст. 3.1, ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г., установлена только для исполнительных органов субъектов РФ.
Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – президенту, губернатору, главе администрации, главе администрации (губернатору), мэру – в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», рекомендовано образовать в своем субъекте Федерации комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Такие комиссии созданы не во всех субъектах РФ (примерно в 70 субъектах РФ), что свидетельствует о разрыве единообразия государственной правозащитной инфраструктуры, чем подрываются конституционные позиции (ч. 1 ст. 45) о государственном гарантировании защиты прав и свобод человека и гражданина.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя возложенные на них функции, также включены в правозащитную инфраструктуру. Наиболее показательна их работа с обращениями граждан. Отчеты о такой работе свидетельствуют, что за 2002 г. в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации поступило более миллиона обращений. В частности, в Администрацию Ростовской области поступило более 15 тыс. (более 19 тыс. – в 2001 г.) обращений граждан. Из федеральных органов власти для исполнения поступило 4 тыс. (на треть больше, чем в 2001 г.) обращений жителей области: 3177 – из Администрации Президента РФ (2005 – в 2001 г.), 605 – из Правительства РФ (607 – в 2001 г.
), 186 – из Государственной Думы (147 – в 2001 г.), 418 – из аппарата полномочного представителя Президента РФ в ЮФО (337 – в 2001 г.).
В республиках Алтай и Ингушетия, Курской, Саратовской, Свердловской, Тульской, Тюменской областях повышен статус подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан. В Москве, Санкт-Петербурге, Ростовской, Сахалинской, Нижегородской областях население активно привлекается к выработке программ обеспечения социальных прав граждан, в том числе посредством проведения специальных акций. Повышается доступность руководителей регионов – если в 2001 г. всеми формами личного приема было охвачено 268 тыс. человек, то в 2002 г. – 484 тыс., из которых 9 тыс. принято в Администрации Ростовской области. В целом по стране возросло число контролируемых обращений. В Ростовской области в 2002 г. на контроль было взято 49 % обращений граждан. Чаще стали проводиться проверки жалоб с выездом на место. Например, в Ростовской области в таком порядке была рассмотрена 1 тыс. обращений граждан (более 5 % всех поступивших обращений). Однако еще не везде активно используется эта эффективная форма работы, в частности в Республике Коми, Красноярском крае, Магаданской, Новосибирской и Тверской областях. Следует отметить, что многие люди вынуждены обращаться к Президенту страны по вопросам, относящимся к компетенции местных органов. Из Самарской и Иркутской областей, Приморского края, Удмуртской Республики и некоторых других территорий больше пишут в Москву, чем руководителям регионов. Такая статистика подтверждает высказанную нами позицию, что региональный правозащитный потенциал далеко не реализован. Люди не связывают результативность защиты их прав с политической волей и возможностями органов исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому следует совершенствовать формы помощи органам исполнительной власти в работе с обращениями граждан. Одним из направлений можно рассматривать регулярное проведение обмена опытом с федеральными и региональными органами управления. Так, летом 2001 г. в г. Ростове-на-Дону Управлением Президента РФ по работе с обращениями граждан совместно с секретариатом полномочного представителя проведен семинар-совещание с руководителями подразделений субъектов Федерации, занимающихся организацией рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной власти субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа. В 2002 г. проведены семинары в Приволжском и Уральском федеральных округах, где с населением работают самостоятельные подразделения аппаратов полномочных представителей Президента России. Общий вывод данных мероприятий таков: защита прав и законных интересов граждан стали приоритетом в деятельности большинства органов исполнительной власти. Вместе с тем препятствием к повышению ее уровня остается экономическая слабость и правовая незавершенность местного самоуправления, что вызывает значительное количество жалоб по вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов.
Правозащитная ориентированность исполнительных органов местного самоуправления реализуется также через обращения граждан. Развитие данного уровня и данной формы защиты прав и свобод человека и гражданина способно существенно повлиять на формирование вектора доверия населения к публичным структурам и их должностным лицам. Число обращений граждан в органы местного самоуправления многократно превышает количество обращений в органы исполнительной власти субъекта РФ. Например, в 2002 г. в органы местного самоуправления Ростовской области поступило 83539 обращений, что в 5,4 раза больше, чем обращений, адресованных Администрации Ростовской области. Такое соотношение актуализирует совершенствование работы с обращениями граждан на муниципальном уровне.
Считаем, что объективно востребовано создание административной юстиции для защиты граждан от бюрократического произвола, поскольку ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствует особенному характеру административных исков . Сдерживающим фактором в работе органов исполнительной власти с обращениями граждан остается отсутствие современного законодательства об обращениях граждан. Требует активизации разработки и принятия Федеральной концепции защиты прав и свобод человека в России.
Представляется целесообразным продолжить работу по совершенствованию государственной системы реализации и защиты прав и свобод граждан, рассматривая ее как основную задачу в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Требуется сосредоточить внимание на нормативно-правовом обеспечении этого процесса, дальнейшем расширении форм и методов внесудебной защиты прав и свобод граждан, на своевременном и качественном рассмотрении их обращений.
В республиках Алтай и Ингушетия, Курской, Саратовской, Свердловской, Тульской, Тюменской областях повышен статус подразделений, отвечающих за работу с обращениями граждан. В Москве, Санкт-Петербурге, Ростовской, Сахалинской, Нижегородской областях население активно привлекается к выработке программ обеспечения социальных прав граждан, в том числе посредством проведения специальных акций. Повышается доступность руководителей регионов – если в 2001 г. всеми формами личного приема было охвачено 268 тыс. человек, то в 2002 г. – 484 тыс., из которых 9 тыс. принято в Администрации Ростовской области. В целом по стране возросло число контролируемых обращений. В Ростовской области в 2002 г. на контроль было взято 49 % обращений граждан. Чаще стали проводиться проверки жалоб с выездом на место. Например, в Ростовской области в таком порядке была рассмотрена 1 тыс. обращений граждан (более 5 % всех поступивших обращений). Однако еще не везде активно используется эта эффективная форма работы, в частности в Республике Коми, Красноярском крае, Магаданской, Новосибирской и Тверской областях. Следует отметить, что многие люди вынуждены обращаться к Президенту страны по вопросам, относящимся к компетенции местных органов. Из Самарской и Иркутской областей, Приморского края, Удмуртской Республики и некоторых других территорий больше пишут в Москву, чем руководителям регионов. Такая статистика подтверждает высказанную нами позицию, что региональный правозащитный потенциал далеко не реализован. Люди не связывают результативность защиты их прав с политической волей и возможностями органов исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому следует совершенствовать формы помощи органам исполнительной власти в работе с обращениями граждан. Одним из направлений можно рассматривать регулярное проведение обмена опытом с федеральными и региональными органами управления. Так, летом 2001 г. в г. Ростове-на-Дону Управлением Президента РФ по работе с обращениями граждан совместно с секретариатом полномочного представителя проведен семинар-совещание с руководителями подразделений субъектов Федерации, занимающихся организацией рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной власти субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа. В 2002 г. проведены семинары в Приволжском и Уральском федеральных округах, где с населением работают самостоятельные подразделения аппаратов полномочных представителей Президента России. Общий вывод данных мероприятий таков: защита прав и законных интересов граждан стали приоритетом в деятельности большинства органов исполнительной власти. Вместе с тем препятствием к повышению ее уровня остается экономическая слабость и правовая незавершенность местного самоуправления, что вызывает значительное количество жалоб по вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов.
Правозащитная ориентированность исполнительных органов местного самоуправления реализуется также через обращения граждан. Развитие данного уровня и данной формы защиты прав и свобод человека и гражданина способно существенно повлиять на формирование вектора доверия населения к публичным структурам и их должностным лицам. Число обращений граждан в органы местного самоуправления многократно превышает количество обращений в органы исполнительной власти субъекта РФ. Например, в 2002 г. в органы местного самоуправления Ростовской области поступило 83539 обращений, что в 5,4 раза больше, чем обращений, адресованных Администрации Ростовской области. Такое соотношение актуализирует совершенствование работы с обращениями граждан на муниципальном уровне.
Считаем, что объективно востребовано создание административной юстиции для защиты граждан от бюрократического произвола, поскольку ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствует особенному характеру административных исков . Сдерживающим фактором в работе органов исполнительной власти с обращениями граждан остается отсутствие современного законодательства об обращениях граждан. Требует активизации разработки и принятия Федеральной концепции защиты прав и свобод человека в России.
Представляется целесообразным продолжить работу по совершенствованию государственной системы реализации и защиты прав и свобод граждан, рассматривая ее как основную задачу в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Требуется сосредоточить внимание на нормативно-правовом обеспечении этого процесса, дальнейшем расширении форм и методов внесудебной защиты прав и свобод граждан, на своевременном и качественном рассмотрении их обращений.
§ 4. Судебные и правоохранительные органы
Возрастание конфликтности и обострение социальных противоречий в общественной жизни, признание социальной ценности неприкосновенности личности и частной жизни, охрана достоинства граждан и их коммуникаций обусловливают внимание к юридическим формам защиты прав и свобод, в ряду которых ведущее место занимает судебная защита.
Статус судебного правозащитного механизма определен конституционной нормой ч. 1 ст. 46, согласно которой «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Конституция РФ провозгласила также, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46), что только на основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и содержание под стражей (ст. 22), ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), по судебному решению может также осуществляться проникновение в жилище граждан против их воли (ст. 25).
Конституция отразила развитие российского законодательства в области судебной защиты прав человека и гражданина, на формирование которого заметное влияние оказала юридическая наука. Профессор Воеводин Л.Д. называл судебную защиту «одной из самых универсальных», поскольку поданное лицом исковое заявление рассматривается в порядке соответствующей формы судопроизводства . «Универсализм» как свойство судебной защиты объединяет представителей различных отраслей юридической науки в
отстаивании убеждения о необходимости ее расширения в отношении прав и свобод человека и гражданина .
Усиление потребности в судебной защите, по мнению профессора Кашепова В.П., закономерно вытекает из усложнения характера и структуры экономических отношений, многоукладности экономики, значительного увеличения числа граждан, располагающих собственностью и нуждающихся в ее правовой защите . Востребован, однако, не просто суд, а суд сильный, авторитетный, самостоятельный – реальный гарант и защитник прав и свобод человека и гражданина. Слабая защита, уточняет профессор Савицкий В.М., «лишь сеет иллюзии, рождает недоумение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения к суду за помощью» .
Профессор Лукашева Е.А. относит суды к «традиционным» институтам защиты. «Традиционность» вовсе не значит, что суды не нуждаются в улучшении своих механизмов и процедур. Вместе с тем даже несовершенные юридические механизмы дают человеку больше оснований для защиты прав и интересов, чем полное их отсутствие .
Давая сущностные характеристики судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, профессор Шевцов В.С. справедливо выделяет то, что конституционно гарантированная их судебная защита основывается на принадлежности функции правосудия только суду, которая не может быть подменена функциями никаких других органов государственной власти . Вместе с тем судебная защита – лишь разновидность государственной защиты прав и свобод личности.
Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием, которое представляет собой особый вид государственно-властной деятельности, направленной на разрешение социальных конфликтов по поводу реального или предполагаемого нарушения норм права. Главной задачей судебной власти, основным содержанием реализуемой ею судебной защиты является юридическое противостояние посягательствам на конституционные права и свободы человека и гражданина. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ), перед которым, как и перед законом, все равны (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Защита судом прав и свобод человека и гражданина может осуществляться при том неукоснительном обстоятельстве, что суд как орган власти реализует только законно установленные для него функции, не подменяя другие органы власти и не вторгаясь в сферу их полномочий.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Такая специализация способствует достижению адекватности судебной защиты нарушенного права и законного интереса человека и гражданина, дает дополнительные гарантии справедливого правосудия.
Тенденция специализации, доминирующая в мире, обусловлена разнообразием человеческой деятельности. Она воспринимает порожденные этим разнообразием особенности правового регулирования. Россия, в которой наряду с судами общей юрисдикции действуют конституционная и арбитражная юстиция , продвигается по пути специализации судебной деятельности. В рамках системы судов общей юрисдикции функционируют относительно самостоятельные военные суды . Идет дискуссия о создании иных специализированных судов: административных , ювенальных , трудовых , земельных судов и т.п. В контексте нашего исследования наиболее актуальным представляется вопрос о становлении в России административной юстиции. Отметим, что в ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении был принят проект федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный в порядке реализации права законодательной инициативы Верховным Судом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Цель названного законопроекта – формирование в судебной системе России подсистемы судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений.
Конституция отразила развитие российского законодательства в области судебной защиты прав человека и гражданина, на формирование которого заметное влияние оказала юридическая наука. Профессор Воеводин Л.Д. называл судебную защиту «одной из самых универсальных», поскольку поданное лицом исковое заявление рассматривается в порядке соответствующей формы судопроизводства . «Универсализм» как свойство судебной защиты объединяет представителей различных отраслей юридической науки в
отстаивании убеждения о необходимости ее расширения в отношении прав и свобод человека и гражданина .
Усиление потребности в судебной защите, по мнению профессора Кашепова В.П., закономерно вытекает из усложнения характера и структуры экономических отношений, многоукладности экономики, значительного увеличения числа граждан, располагающих собственностью и нуждающихся в ее правовой защите . Востребован, однако, не просто суд, а суд сильный, авторитетный, самостоятельный – реальный гарант и защитник прав и свобод человека и гражданина. Слабая защита, уточняет профессор Савицкий В.М., «лишь сеет иллюзии, рождает недоумение и озлобленность, дискредитирует самую идею обращения к суду за помощью» .
Профессор Лукашева Е.А. относит суды к «традиционным» институтам защиты. «Традиционность» вовсе не значит, что суды не нуждаются в улучшении своих механизмов и процедур. Вместе с тем даже несовершенные юридические механизмы дают человеку больше оснований для защиты прав и интересов, чем полное их отсутствие .
Давая сущностные характеристики судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, профессор Шевцов В.С. справедливо выделяет то, что конституционно гарантированная их судебная защита основывается на принадлежности функции правосудия только суду, которая не может быть подменена функциями никаких других органов государственной власти . Вместе с тем судебная защита – лишь разновидность государственной защиты прав и свобод личности.
Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием, которое представляет собой особый вид государственно-властной деятельности, направленной на разрешение социальных конфликтов по поводу реального или предполагаемого нарушения норм права. Главной задачей судебной власти, основным содержанием реализуемой ею судебной защиты является юридическое противостояние посягательствам на конституционные права и свободы человека и гражданина. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ), перед которым, как и перед законом, все равны (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Защита судом прав и свобод человека и гражданина может осуществляться при том неукоснительном обстоятельстве, что суд как орган власти реализует только законно установленные для него функции, не подменяя другие органы власти и не вторгаясь в сферу их полномочий.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Такая специализация способствует достижению адекватности судебной защиты нарушенного права и законного интереса человека и гражданина, дает дополнительные гарантии справедливого правосудия.
Тенденция специализации, доминирующая в мире, обусловлена разнообразием человеческой деятельности. Она воспринимает порожденные этим разнообразием особенности правового регулирования. Россия, в которой наряду с судами общей юрисдикции действуют конституционная и арбитражная юстиция , продвигается по пути специализации судебной деятельности. В рамках системы судов общей юрисдикции функционируют относительно самостоятельные военные суды . Идет дискуссия о создании иных специализированных судов: административных , ювенальных , трудовых , земельных судов и т.п. В контексте нашего исследования наиболее актуальным представляется вопрос о становлении в России административной юстиции. Отметим, что в ноябре 2000 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении был принят проект федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный в порядке реализации права законодательной инициативы Верховным Судом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Цель названного законопроекта – формирование в судебной системе России подсистемы судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений.
Согласно проекту закона, к подведомственности административных судов, которые образуются в системе судов общей юрисдикции, предлагается отнести рассматриваемые в настоящее время различными судами дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, об оспаривании решений и действий избирательных комиссий, дела по разрешению споров между органами государственной власти различных уровней, о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений и другие дела административного характера. Однако до сегодняшнего дня вопрос об административной юстиции в России остается открытым. По мнению профессора Старилова Ю.Н., отсутствие в России административных судов можно назвать «только недоразумением» .
Не ускоряют процесс становления административной юстиции в России, например, невнятность концепции и организационных форм административных судов, процессуальная сложность и специфика производства по административным спорам, огромная ресурсоемкость административных судов . Названные проблемы требуют разрешения. Введением института административной юстиции будет сделан реальный шаг в обеспечении и защите права граждан на участие в управлении делами государства. Считаем уместным привести здесь слова профессора Коркунова Н.М., что «административно-судное дело имеется во всех тех случаях, когда речь идет о правомерности действий администрации и именно – о предоставлении, признании, лишении или осуществлении какого-либо права, не предоставленных усмотрению администрации» .
Административная и конституционная юстиция являются неотъемлемой частью системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров «человек против власти». Это обусловливает идею о создании судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений, в системе Конституционного Суда РФ.
Отметим, что возможность споров граждан с публичной властью является и фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, и известным противовесом в системе «разделения властей», где сегодня очевидны пробелы в выравнивании «силы» различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов.
Означенные конституционные параметры правозащитной роли судебных органов, преломленные практикой их деятельности, формируют у населения отношение к судам. В научной литературе приводятся различные оценки значимости судебных гарантий в защите прав и свобод. Сейчас ежегодно в суды поступает 8 млн дел, или в среднем по 500 на судью. Нагрузка невероятная, отчего случаются ошибки, растет поток жалоб на волокиту . Неуклонное возрастание количества обращений в суд в целях защиты прав интерпретируется исследователями как индикатор доверия населения к судебным органам, способным эффективно защитить их права . Вместе с тем опрос общественного мнения, в 1997 г. показал, что только 20 % россиян верили в успех судебного обжалования неправомерных действий должностных лиц, тогда как в действительности суды удовлетворяли около 80 % подобных жалоб . Опрос общественного мнения, проведенный ВЦИОМ в 2001 г., показал зависимость между доверием к суду и финансовыми возможностями гражданина, обращающегося в суд: 80 % состоятельных россиян и менее 20 % граждан с низким уровнем доходов уверены, что суды защитят их права. Этим подтверждается существование проблемы доступности правосудия не только в научно-практических дискуссиях , но и в реальной жизни. Беззащитность и вызываемые ею отчаяние, чувство безысходности, отмечено в докладе Центра содействия правосудию при Фонде «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) о реализации Концепции судебной реформы, – самая опасная социальная проблема для общества. Гораздо опаснее, чем даже бедность, произвол и другие социальные проблемы. Вот почему жизненно важно для страны, для ее нормального развития не просто проводить судебную реформу, а сделать так, чтобы судебная защита стала очень простым и понятным для каждого человека средством отстоять свой законный интерес .
По словам профессора Козака Д., ответ на вопрос о доступности суда – это, по существу, ответ на вопрос «а есть ли суд» . Очевидно, что при недоступности суда нет смысла в его существовании, во всяком случае в условиях признания идей демократии. Особенно актуальными представляются такие аспекты принципа свободного доступа к суду, как обеспечение достаточного (соотносимого с числом судебных дел, территорией, количеством населения и т.п. ) числа судов и судей; упрощение и дифференцированность судебной процедуры; обеспечение квалифицированной помощи, оказываемой профессиональными юристами; обеспечение существования бесплатного правосудия для беднейших слоев населения. Таким образом, доступность правосудия выражается в наличии институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса «получить справедливое правосудие».
Правозащитный сектор деятельности Конституционного Суда РФ можно назвать самым заметным.
Не ускоряют процесс становления административной юстиции в России, например, невнятность концепции и организационных форм административных судов, процессуальная сложность и специфика производства по административным спорам, огромная ресурсоемкость административных судов . Названные проблемы требуют разрешения. Введением института административной юстиции будет сделан реальный шаг в обеспечении и защите права граждан на участие в управлении делами государства. Считаем уместным привести здесь слова профессора Коркунова Н.М., что «административно-судное дело имеется во всех тех случаях, когда речь идет о правомерности действий администрации и именно – о предоставлении, признании, лишении или осуществлении какого-либо права, не предоставленных усмотрению администрации» .
Административная и конституционная юстиция являются неотъемлемой частью системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров «человек против власти». Это обусловливает идею о создании судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений, в системе Конституционного Суда РФ.
Отметим, что возможность споров граждан с публичной властью является и фактором, обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, и известным противовесом в системе «разделения властей», где сегодня очевидны пробелы в выравнивании «силы» различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов.
Означенные конституционные параметры правозащитной роли судебных органов, преломленные практикой их деятельности, формируют у населения отношение к судам. В научной литературе приводятся различные оценки значимости судебных гарантий в защите прав и свобод. Сейчас ежегодно в суды поступает 8 млн дел, или в среднем по 500 на судью. Нагрузка невероятная, отчего случаются ошибки, растет поток жалоб на волокиту . Неуклонное возрастание количества обращений в суд в целях защиты прав интерпретируется исследователями как индикатор доверия населения к судебным органам, способным эффективно защитить их права . Вместе с тем опрос общественного мнения, в 1997 г. показал, что только 20 % россиян верили в успех судебного обжалования неправомерных действий должностных лиц, тогда как в действительности суды удовлетворяли около 80 % подобных жалоб . Опрос общественного мнения, проведенный ВЦИОМ в 2001 г., показал зависимость между доверием к суду и финансовыми возможностями гражданина, обращающегося в суд: 80 % состоятельных россиян и менее 20 % граждан с низким уровнем доходов уверены, что суды защитят их права. Этим подтверждается существование проблемы доступности правосудия не только в научно-практических дискуссиях , но и в реальной жизни. Беззащитность и вызываемые ею отчаяние, чувство безысходности, отмечено в докладе Центра содействия правосудию при Фонде «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) о реализации Концепции судебной реформы, – самая опасная социальная проблема для общества. Гораздо опаснее, чем даже бедность, произвол и другие социальные проблемы. Вот почему жизненно важно для страны, для ее нормального развития не просто проводить судебную реформу, а сделать так, чтобы судебная защита стала очень простым и понятным для каждого человека средством отстоять свой законный интерес .
По словам профессора Козака Д., ответ на вопрос о доступности суда – это, по существу, ответ на вопрос «а есть ли суд» . Очевидно, что при недоступности суда нет смысла в его существовании, во всяком случае в условиях признания идей демократии. Особенно актуальными представляются такие аспекты принципа свободного доступа к суду, как обеспечение достаточного (соотносимого с числом судебных дел, территорией, количеством населения и т.п. ) числа судов и судей; упрощение и дифференцированность судебной процедуры; обеспечение квалифицированной помощи, оказываемой профессиональными юристами; обеспечение существования бесплатного правосудия для беднейших слоев населения. Таким образом, доступность правосудия выражается в наличии институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса «получить справедливое правосудие».
Правозащитный сектор деятельности Конституционного Суда РФ можно назвать самым заметным.
Это выражается в актах «большого» Конституционного Суда, являющихся результатом рассмотрения дел во всех процедурах и стадиях. Особое место, несомненно, занимают результаты рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб граждан и их объединений. По делам, рассмотренным Конституционным Судом РФ в публичных заседаниях в 1995-2000 гг., постановления конкретного нормоконтроля составляют половину (77 дел) . Анализ постановлений, принятых Конституционным Судом РФ (с 1 января 2001 г. по 18 июля 2003 г.), показал, что более половины из них связано с разрешением жалоб граждан. Такое соотношение, сохраняющееся в течение 9 лет, свидетельствует, на наш взгляд, не только о масштабах «правозащитной миссии» Конституционного Суда РФ, но и об устойчивости доверия граждан к органу конституционного правосудия федерального уровня. Примечательно также, что в подавляющем большинстве случаев жалобы частных лиц и запросы государственных органов признаются правильными: оспариваемые положения законов и иных нормативных актов действительно не соответствуют Конституции России.
Благодаря актам Конституционного Суда РФ в общественном сознании и правоприменительной практике стали признаваться социальной ценностью общественные принципы: недопустимость произвола при толковании закона правоприменителем; общеобязательность и регулирующее воздействие названных принципов; принципы соразмерности ограничения прав и свобод конституционно значимым целям; принципы уважения достоинства личности как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством.
Следует также отметить, что немалая часть жалоб и запросов в данной группе дел касается устаревших положений судебно-процессуального законодательства: в 17 постановлениях признаны неконституционными отдельные положения Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, в трех – Гражданского процессуального кодекса РСФСР и в двух – Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Конституционный Суд защищал от посягательств законодателя – как федерального, так и субъектов РФ – конституционные права вкладчиков банков, съемщиков государственных жилых помещений, пенсионеров, выезжающих на постоянное жительство за границу, лиц свободных профессий, частных торговцев и предпринимателей, иностранных граждан, прав граждан в сфере свободы и личной неприкосновенности, свободы передвижения и выбора места жительства и др. Суд отстоял конституционные права пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, воспрепятствовал попыткам властей поправить свои финансовые дела путем незаконного налогообложения граждан и т.д.
Весьма существенна и корректирующая роль решений федерального Конституционного Суда для реализации избирательного права граждан: суд выступил против установления дополнительных или повышенных цензов для кандидатов в президенты отдельных республик, подтвердил конституционность ряда положений федерального избирательного законодательства, а также избирательного законодательства субъектов Федерации.
Через постановления Конституционного Суда России прежде всего реализованы многие международно-правовые нормы как составная часть правовой системы России, что предусмотрено ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. По словам профессора Митюкова М.А., лейтмотивом решений Конституционного Суда РФ является ликвидация дискриминационных норм в нашем государстве, возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм.
Федеративное устройство России обусловило существование не только федеральных судов, но и судов субъектов РФ, что закреплено в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» . Считаем уместным отметить, что общее число принятых к производству судами общей юрисдикции исковых заявлений и жалоб за 9 месяцев 2002 г. составило 3 млн 794 тыс., которые распределились по судам различных уровней следующим образом: 45,8 % – мировыми судьями, 54,0 – районными судами, и только 0,2 %, или 7,6 тыс., гражданских дел по 1-й инстанции рассматривались в судах уровня субъектов Федерации, Верховным Судом РФ по 1-й инстанции принято к производству 187 гражданских дел .
Согласно ч. 4 ст. 4 названного федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, правозащитная роль которых обретает все более выраженные очертания.
Считаем, что система конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина защиты не может быть признана организационно обеспеченной без региональных органов конституционной юстиции. Вместе с тем образованы они еще далеко не во всех субъектах РФ: сегодня таковые созданы только в каждом седьмом субъекте РФ. В их числе 11 конституционных судов республик в составе РФ, из которых 4 – в республиках (Кабардино-Балкария, Адыгея, Дагестан, Северная Осетия-Алания), входящих в состав Южного федерального округа, и 2 уставных суда (г. Санкт-Петербурга и Свердловской области) .
Проведенный 28 июня 2002 г.
Благодаря актам Конституционного Суда РФ в общественном сознании и правоприменительной практике стали признаваться социальной ценностью общественные принципы: недопустимость произвола при толковании закона правоприменителем; общеобязательность и регулирующее воздействие названных принципов; принципы соразмерности ограничения прав и свобод конституционно значимым целям; принципы уважения достоинства личности как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством.
Следует также отметить, что немалая часть жалоб и запросов в данной группе дел касается устаревших положений судебно-процессуального законодательства: в 17 постановлениях признаны неконституционными отдельные положения Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, в трех – Гражданского процессуального кодекса РСФСР и в двух – Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Конституционный Суд защищал от посягательств законодателя – как федерального, так и субъектов РФ – конституционные права вкладчиков банков, съемщиков государственных жилых помещений, пенсионеров, выезжающих на постоянное жительство за границу, лиц свободных профессий, частных торговцев и предпринимателей, иностранных граждан, прав граждан в сфере свободы и личной неприкосновенности, свободы передвижения и выбора места жительства и др. Суд отстоял конституционные права пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, воспрепятствовал попыткам властей поправить свои финансовые дела путем незаконного налогообложения граждан и т.д.
Весьма существенна и корректирующая роль решений федерального Конституционного Суда для реализации избирательного права граждан: суд выступил против установления дополнительных или повышенных цензов для кандидатов в президенты отдельных республик, подтвердил конституционность ряда положений федерального избирательного законодательства, а также избирательного законодательства субъектов Федерации.
Через постановления Конституционного Суда России прежде всего реализованы многие международно-правовые нормы как составная часть правовой системы России, что предусмотрено ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. По словам профессора Митюкова М.А., лейтмотивом решений Конституционного Суда РФ является ликвидация дискриминационных норм в нашем государстве, возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм.
Федеративное устройство России обусловило существование не только федеральных судов, но и судов субъектов РФ, что закреплено в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» . Считаем уместным отметить, что общее число принятых к производству судами общей юрисдикции исковых заявлений и жалоб за 9 месяцев 2002 г. составило 3 млн 794 тыс., которые распределились по судам различных уровней следующим образом: 45,8 % – мировыми судьями, 54,0 – районными судами, и только 0,2 %, или 7,6 тыс., гражданских дел по 1-й инстанции рассматривались в судах уровня субъектов Федерации, Верховным Судом РФ по 1-й инстанции принято к производству 187 гражданских дел .
Согласно ч. 4 ст. 4 названного федерального конституционного закона к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, правозащитная роль которых обретает все более выраженные очертания.
Считаем, что система конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина защиты не может быть признана организационно обеспеченной без региональных органов конституционной юстиции. Вместе с тем образованы они еще далеко не во всех субъектах РФ: сегодня таковые созданы только в каждом седьмом субъекте РФ. В их числе 11 конституционных судов республик в составе РФ, из которых 4 – в республиках (Кабардино-Балкария, Адыгея, Дагестан, Северная Осетия-Алания), входящих в состав Южного федерального округа, и 2 уставных суда (г. Санкт-Петербурга и Свердловской области) .
Проведенный 28 июня 2002 г.
Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству «круглый стол» на тему «Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации» способствовал систематизации мнений ученых и практиков по поводу перспектив данных органов. Однозначности позиций исследователей по этому поводу не обнаружилось: противники существования конституционных (уставных) судов субъектов РФ аргументировали свое убеждение тем обстоятельством, что о них нет прямого упоминания в федеральной Конституции, и что суды общей юрисдикции вполне способны справиться с возникающими проблемами; утверждается, что конституционный (уставный) суд рассматривает в год 6–12 дел, а любой суд общей юрисдикции столько дел рассматривает в один день . По словам профессора Митюкова М.А., главный вопрос о целесообразности создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ давно решен, однако иметь им данные органы или нет – проблема не федеральной Конституции, а конституций и уставов субъектов РФ . Поддерживая необходимость скорейшего формирования региональных органов конституционной (уставной) юстиции, считаем необходимым обозначить, что сущность конституционного правосудия выражается в научно-аналитической деятельности, чем они кардинально отличаются от судов общей юрисдикции.
Отметим, что Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе в Российской Федерации» лишь предусматривает возможность образования конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации, но отнюдь не нацеливает на формирование системы органов конституционной юстиции. Вместе с тем ее необходимость представляется совершенно очевидной. Без системы органов конституционной юстиции, практически невозможно не только поддерживать необходимый режим конституционной законности в стране, но и обеспечить единство возможностей судебной защиты прав и свобод личности. Лица, проживающие в различных субъектах единого российского государства, оказываются неравноправными в судебной защите своих прав и свобод, чем нарушается п. 2 ст. 19 Конституции РФ: «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… места жительства». В тех субъектах Федерации, где образованы и действуют конституционные (уставные) суды, граждане имеют преимущества в обеспечении доступности судебной защиты своих прав и свобод и двойной – региональный и федеральный – уровень конституционной защищенности. Лица, проживающие в тех субъектах РФ, где отсутствуют органы конституционного (уставного) правосудия, в случае нарушения их конституционных прав и свобод вынуждены обращаться в федеральный Конституционный Суд. Поскольку массив жалоб по поводу защиты гарантированных Конституцией РФ прав и интересов граждан чрезвычайно высок, то Конституционный Суд РФ не может обеспечить гражданину разрешение его жалобы в «разумные» сроки. Ограничение таких «разумных сроков» рассматривается Европейским судом по правам человека как нарушение прав человека. Эта ситуация является изъяном правозащитной системы. Его устранение связано со становлением и развитием конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Создание органов конституционной юстиции во всех субъектах Федерации вкупе с повышением их «правозащитного веса» позволило бы разгрузить Конституционный Суд РФ от рассмотрения тех вопросов, которые могут быть разрешены на местах, и тем самым расширило бы возможности судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Исправить «организационную некомплектность» системы конституционной юстиции, выражающуюся в отсутствии органов конституционного (уставного) правосудия в большинстве субъектов РФ, оживить процесс их образования возможно, на наш взгляд, посредством принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Возможность такого урегулирования данного вопроса выводима из комплексного толкования содержания положений ст. 10, ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Так, опираясь на конституционный принцип разделения государственной власти и по «горизонтали» (законодательная, исполнительная, судебная функциональные ветви), и по «вертикали» (федеральные и субъектов РФ органы государственной власти), субъекты Федерации осуществляют свою власть через образуемые ими органы государственной власти. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти, отнесенное к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), касается всех ветвей и уровней государственной власти. Самостоятельность субъектов РФ в формировании системы органов государственной власти ограничивается основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Исходя из совокупности приведенных конституционных положений, Россия своей законодательной деятельностью может активизировать и упорядочить процесс создания региональных органов конституционной (уставной) юстиции.
Отметим, что Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе в Российской Федерации» лишь предусматривает возможность образования конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации, но отнюдь не нацеливает на формирование системы органов конституционной юстиции. Вместе с тем ее необходимость представляется совершенно очевидной. Без системы органов конституционной юстиции, практически невозможно не только поддерживать необходимый режим конституционной законности в стране, но и обеспечить единство возможностей судебной защиты прав и свобод личности. Лица, проживающие в различных субъектах единого российского государства, оказываются неравноправными в судебной защите своих прав и свобод, чем нарушается п. 2 ст. 19 Конституции РФ: «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… места жительства». В тех субъектах Федерации, где образованы и действуют конституционные (уставные) суды, граждане имеют преимущества в обеспечении доступности судебной защиты своих прав и свобод и двойной – региональный и федеральный – уровень конституционной защищенности. Лица, проживающие в тех субъектах РФ, где отсутствуют органы конституционного (уставного) правосудия, в случае нарушения их конституционных прав и свобод вынуждены обращаться в федеральный Конституционный Суд. Поскольку массив жалоб по поводу защиты гарантированных Конституцией РФ прав и интересов граждан чрезвычайно высок, то Конституционный Суд РФ не может обеспечить гражданину разрешение его жалобы в «разумные» сроки. Ограничение таких «разумных сроков» рассматривается Европейским судом по правам человека как нарушение прав человека. Эта ситуация является изъяном правозащитной системы. Его устранение связано со становлением и развитием конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Создание органов конституционной юстиции во всех субъектах Федерации вкупе с повышением их «правозащитного веса» позволило бы разгрузить Конституционный Суд РФ от рассмотрения тех вопросов, которые могут быть разрешены на местах, и тем самым расширило бы возможности судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Исправить «организационную некомплектность» системы конституционной юстиции, выражающуюся в отсутствии органов конституционного (уставного) правосудия в большинстве субъектов РФ, оживить процесс их образования возможно, на наш взгляд, посредством принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Возможность такого урегулирования данного вопроса выводима из комплексного толкования содержания положений ст. 10, ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Так, опираясь на конституционный принцип разделения государственной власти и по «горизонтали» (законодательная, исполнительная, судебная функциональные ветви), и по «вертикали» (федеральные и субъектов РФ органы государственной власти), субъекты Федерации осуществляют свою власть через образуемые ими органы государственной власти. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти, отнесенное к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), касается всех ветвей и уровней государственной власти. Самостоятельность субъектов РФ в формировании системы органов государственной власти ограничивается основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Исходя из совокупности приведенных конституционных положений, Россия своей законодательной деятельностью может активизировать и упорядочить процесс создания региональных органов конституционной (уставной) юстиции.
В поддержку принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ выступает и следующее обстоятельство. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), то они составляют предмет компетенции как Конституционного Суда РФ, так и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Из Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения. В этой связи возникает необходимость некоторых уточнений. Например, если нормативно-правовым актом субъекта РФ нарушены конституционные права граждан, то в какой орган конституционного правосудия следует обращаться за их защитой? С точки зрения действующего законодательства можно непосредственно обращаться как в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации, так и в Конституционный Суд РФ. Поскольку информированность российских граждан по поводу правозащитной деятельности федерального органа конституционного контроля существенно выше, то его положительный правозащитный ресурс, в представлениях граждан, гораздо убедительней, чем аналогичной региональной структуры. Следовательно, граждане «не мудрствуют» в исследовании эффективности защиты собственных прав и свобод, обращаясь в уже зарекомендовавшие себя «проверенные авторитетные инстанции». В научной литературе высказывается мнение по поводу введения своего рода «допуска» к федеральному Конституционному Суду через первоначальное обращение в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта РФ: можно признать целесообразным рассмотрение конституционными, уставными судами субъектов РФ жалоб граждан на нарушение их конституционных прав до обращения в Конституционный Суд РФ, если их права ущемлены законом субъекта Федерации. Однако это допустимо лишь при условии, что нарушенные конституционные права гарантируются и на региональном уровне . Данную точку зрения поддерживают большинство ученых, судьи Конституционного Суда РФ, судьи конституционных (уставных) судов, действующих в субъектах Федерации в настоящее время .
Представляется, что установление такого рода «иерархии» возможно только в том случае, когда все субъекты РФ сформируют органы конституционного (уставного) контроля, а их правозащитная деятельность будет убедительной и эффективной. Для наработки опыта и завоевания авторитета региональные органы конституционной юстиции значительно активнее должны быть задействованы в защите прав и свобод человека и гражданина.
Более системно и последовательно правозащитные возможности реализуются в институте мировых судей . Идея создания мировой юстиции в современной России не избежала дискуссий. Ее сторонники обосновывали необходимость введения такого института, по меньшей мере, тремя обстоятельствами: возможностью решения задачи приближения суда к населению и обеспечения доступа граждан к правосудию; сокращением в определенной степени весьма значительной нагрузки, приходящейся на федеральных судей; созданием предпосылок упрощения гражданского и уголовного судопроизводства, его дальнейшей демократизации.
Если к 2001 г. мировые судьи действовали в 21 субъекте РФ , то к концу 2003 г. – уже в 88 субъектах Федерации (кроме Чеченской Республики). Общее число мировых судей и соответствующее им количество судебных участков в субъектах РФ определено Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» и составляет 6354 человека (изменением от 27 мая 2003 г. количество мировых судей возросло на 74). Процесс формирования корпуса мировых судей отражают следующие цифры: к 1 июня 2001 г. было назначено 3 тыс., к 13 мая 2003 г. – 5 тыс. мировых судей , что составляет около 80 % от их законодательно установленного числа.
Мировыми судьями выполняется огромный объем работы, связанной с защитой прав и свобод человека и гражданина. Ими, по оценке профессора Лебедева В.М., обеспечено очень хорошее качество рассмотрения дел, оперативное рассмотрение дел, хорошие сроки рассмотрения дел. Однако проблемы в развитии данного института связана с тем, что мировые судьи взяли на себя значительную нагрузку: в некоторых субъектах Федерации они рассматривают до 70 % гражданских дел, более 20 % уголовных дел. За 2002 г. мировыми судьями было рассмотрено 45 % всех гражданских дел в судах общей юрисдикции (2,3 млн); в 2001 г. их «вклад» в судебное производство по гражданским делам составил 24 % . Приведенные масштабы деятельности мировых судей актуализируют законодательное увеличение их количество в среднем в 1,5–2 раза, что позволит реально обеспечить нормальную работу мировой юстиции, укрепить ее правозащитный потенциал.
В систему государственных механизмов защиты прав и свобод наряду с судами входят правоохранительные органы. Это объединительное название государственных структур, относящихся к исполнительной ветви власти (например, органы МВД, ФСБ, Минюст) и не входящих в классическую триаду функциональных ветвей власти (например, прокуратура, нотариат).
Отношение населения к последствиям правозащитной деятельности правоохранительных органов неоднозначно. Однако весьма показательны цифры, полученные фондом «Общественное мнение» по итогам сентябрьского (2003 г.) опроса населения: 43 % опрошенных россиян считают, что те, кто должен их защищать представляют для них реальную угрозу . По полученным данным, за последний год столкнулись с произволом со стороны правоохранительных органов 25 % опрошенных – это среднероссийский показатель. Выше процент пострадавших в 19 субъектах РФ, среди которых Белгородская область (44 %), Приморский край (35 %), Республика Башкортостан (34 %), Кемеровская область (32 %), г. Москва (31 %), Ростовская область (30 %), Краснодарский край (28 %), Волгоградская область (27 %) . Ни одна категория населения не может чувствовать себя в безопасности, хотя чаше всего страдают обеспеченные люди: каждый третий из них пострадал от такого рода «правоохранительной» деятельности, масштаб которой, по оценкам специалистов, приближается к уровню общенациональной катастрофы.
В этой связи резонен вопрос, чего стоят все инициативы Президента РФ, рост престижа России на международной арене, усилия властей по обеспечению экономического роста, если в течение всего лишь года каждый четвертый россиянин сталкивается с нарушениями своих прав и свобод со стороны тех, кто эти права призван обеспечивать? Опрос социологов показал, что люди отнюдь не готовы терпеливо сносить притязания так называемых силовиков. Они осознают свои права и готовы их отстаивать, прибегая и к не правовым средствам. Следовательно, сложившаяся обстановка чревата социальной дестабилизацией, нарушением гражданского мира и согласия, тех базовых ценностей, которые закреплены в преамбуле Конституции РФ. Подобное развитие ситуации провоцируется теми государственными структурами, которые призваны этому системно противостоять.
Вместе с тем приведенные рассуждения являются тяжелым диагнозом, а не приговором. Поэтому существует необходимость поиска рецептов стабилизации и улучшения положения дел в правозащитной деятельности правоохранительных органов, опираясь на имеющиеся или требуемые законодательные, организационные, процессуальные, кадровые, иные меры.
Конституционное положение об обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина в идеале ориентирует все государственные органы на участие в рамках своих полномочий в осуществлении данной функции. Органы прокуратуры, действуя в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» , не являются исключением. Это подтверждается включением в текст федерального закона норм о защите прав и свобод человека в качестве основания, обусловливающего формы и направления ее деятельности. В присяге Генерального прокурора РФ содержится «клятвенное обещание» защищать права и свободы человека и гражданина (ч. 3 ст. 12 ФЗ № 168-ФЗ).
Содержание правозащитной функции прокуратуры выводимо из единства возложенных на прокуратуру обязанностей. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура России осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В процессе деятельности перед прокуратурой стоит генеральная проблема – обеспечивать органическое единство интересов государства и его граждан: защита прав и свобод человека и гражданина одновременно влияет на состояние защищенности общественных и государственных интересов; без защиты государственных и общественных интересов нельзя обеспечить состояние защищенности прав и свобод личности. Результативность такой работы прокуратуры иллюстрируется положениями, представленными Генеральным прокурором РФ, например, на 88-м заседании Совета Федерации. Им были прежде всего были выделены вопросы конституционной законности, от состояния которой во многом зависит становление в России гражданского общества и правового государства.
Ситуация в этой сфере несколько улучшилась, отметил Генеральный прокурор РФ, но тем не менее только в 2001 г. прокурорами выявлено 4264 незаконных акта органов власти субъектов Федерации и более 40 тыс. – органов местного самоуправления. Имеется немало фактов, когда в субъектах Федерации затягивают работу по восстановлению законности, а порой вновь идут на введение в оспоренных актах незаконных положений. Не менее тревожно то, что незаконных актов не становится меньше. В 1999 г. прокурорами выявлено 4,6 тыс. незаконных актов органов государственной власти субъектов Федерации и 41,5 тыс. органов местного самоуправления, в 2000 г. – 3,7 тыс. и 44,6 тыс., в 2001 г. – снова более 4 тыс.
Ежегодно прокурорами выявляется несколько десятков тысяч нарушений прав и законных интересов граждан в системе органов местного самоуправления, руководителями предприятий разных форм собственности и руководителями местных администраций.
В докладе Генерального прокурора РФ главе государства и Федеральному Собранию (30 апреля 2002 г.) положение с соблюдением прав граждан названо неблагополучным. Это распространяется на их трудовые права: практически повсеместно с нарушением закона заключаются договоры и контракты; нередко администрация предприятий и частных фирм включает в них условия, ухудшающие положение работников; многочисленны случаи незаконного увольнения и наказания рабочих и служащих. Не выдерживаются гарантии трудовых прав женщин и подростков. Собственники предприятий и работодатели в погоне за прибылью и по другим причинам не создают на рабочих местах здоровые и безопасные условия труда. Вследствие такого положения на протяжении последних лет ежегодно получают травмы до 300 тыс. человек, из которых 6 тыс. – со смертельным исходом.
В пользу лиц, пострадавших от производственного травматизма, в соответствии с исками прокуроров взыскано более 1 млн руб.
В докладе отмечено, что по-прежнему велико число нарушений жилищных прав граждан. Защищая их, прокуроры направили в суд 5,3 тыс. исков на 15 млн руб., привлекли к дисциплинарной и административной ответственности более 800 должностных лиц.
Незащищенной категорией остаются пенсионеры и престарелые, многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Зачастую им своевременно не предоставляются жилье, бесплатные лекарства, гарантированный перечень медицинских услуг. В некоторых регионах все еще задерживают выплаты пенсий и пособий. Минздрав России и его органы на местах не выполняют контрольных функций по проверке качества фармацевтической продукции. Всего по поводу нарушения прав пенсионеров прокурорами разрешены 12,3 тыс. жалоб и заявлений. Каждое пятое из них оказалось обоснованным.
Не находит должного внимания со стороны государства проблема охраны прав несовершеннолетних. Все большее распространение получают факты жестокого обращения с детьми, их экономическая и сексуальная эксплуатация, случаи торговли несовершеннолетними. За пять последних лет их зарегистрировано 190.
Число подростков, доставленных в милицию за различные правонарушения в 2001 г., превысило 1 млн 140 тыс. Около 300 тыс. детей, требующих помощи со стороны государства, были изъяты с чердачных и подвальных помещений, территории вокзалов, аэропортов и других общественных мест. В стране только учтенных значится около 700 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако, по экспертным оценкам, их насчитывается от 2 до 3 млн.
Результаты проверок свидетельствуют о массовых нарушениях законодательства об исполнительном производстве, противоправной практике реализации арестованного имущества, неправомерном затягивании сроков исполнения судебных решений, отсутствии должного контроля за работой приставов со стороны Минюста России. Много нарушений имеется в сфере административной юрисдикции. Более 75 млн граждан в 2001 г. (по существу каждый второй житель России) были подвергнуты административным санкциям. Прокурорами выявлены 45,4 тыс. незаконных актов уполномоченных государственных структур. Наиболее извращенные формы использования административных полномочий вскрыты в милиции. Обычным явлением стали факты противоправных задержаний, взимания повышенных штрафов, наложения взысканий на граждан неуполномоченными лицами. За 12 мес. 2001 г. в войсках и воинских формированиях зафиксировано более
3 тыс. неуставных взаимоотношений. Расследование уголовных дел по таким фактам показывает, что принимаемые командованием меры по укреплению дисциплины и пресечению неуставных проявлений, как правило, носят запоздалый характер и малоэффективны.
Одной из форм работы органов прокуратуры является рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов. Законодательно установлен ряд гарантий, выражающихся в том, что решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд; решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору;
Ежегодно прокурорами выявляется несколько десятков тысяч нарушений прав и законных интересов граждан в системе органов местного самоуправления, руководителями предприятий разных форм собственности и руководителями местных администраций.
В докладе Генерального прокурора РФ главе государства и Федеральному Собранию (30 апреля 2002 г.) положение с соблюдением прав граждан названо неблагополучным. Это распространяется на их трудовые права: практически повсеместно с нарушением закона заключаются договоры и контракты; нередко администрация предприятий и частных фирм включает в них условия, ухудшающие положение работников; многочисленны случаи незаконного увольнения и наказания рабочих и служащих. Не выдерживаются гарантии трудовых прав женщин и подростков. Собственники предприятий и работодатели в погоне за прибылью и по другим причинам не создают на рабочих местах здоровые и безопасные условия труда. Вследствие такого положения на протяжении последних лет ежегодно получают травмы до 300 тыс. человек, из которых 6 тыс. – со смертельным исходом.
В пользу лиц, пострадавших от производственного травматизма, в соответствии с исками прокуроров взыскано более 1 млн руб.
В докладе отмечено, что по-прежнему велико число нарушений жилищных прав граждан. Защищая их, прокуроры направили в суд 5,3 тыс. исков на 15 млн руб., привлекли к дисциплинарной и административной ответственности более 800 должностных лиц.
Незащищенной категорией остаются пенсионеры и престарелые, многие гарантированные льготы для них оказываются декларативными. Зачастую им своевременно не предоставляются жилье, бесплатные лекарства, гарантированный перечень медицинских услуг. В некоторых регионах все еще задерживают выплаты пенсий и пособий. Минздрав России и его органы на местах не выполняют контрольных функций по проверке качества фармацевтической продукции. Всего по поводу нарушения прав пенсионеров прокурорами разрешены 12,3 тыс. жалоб и заявлений. Каждое пятое из них оказалось обоснованным.
Не находит должного внимания со стороны государства проблема охраны прав несовершеннолетних. Все большее распространение получают факты жестокого обращения с детьми, их экономическая и сексуальная эксплуатация, случаи торговли несовершеннолетними. За пять последних лет их зарегистрировано 190.
Число подростков, доставленных в милицию за различные правонарушения в 2001 г., превысило 1 млн 140 тыс. Около 300 тыс. детей, требующих помощи со стороны государства, были изъяты с чердачных и подвальных помещений, территории вокзалов, аэропортов и других общественных мест. В стране только учтенных значится около 700 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако, по экспертным оценкам, их насчитывается от 2 до 3 млн.
Результаты проверок свидетельствуют о массовых нарушениях законодательства об исполнительном производстве, противоправной практике реализации арестованного имущества, неправомерном затягивании сроков исполнения судебных решений, отсутствии должного контроля за работой приставов со стороны Минюста России. Много нарушений имеется в сфере административной юрисдикции. Более 75 млн граждан в 2001 г. (по существу каждый второй житель России) были подвергнуты административным санкциям. Прокурорами выявлены 45,4 тыс. незаконных актов уполномоченных государственных структур. Наиболее извращенные формы использования административных полномочий вскрыты в милиции. Обычным явлением стали факты противоправных задержаний, взимания повышенных штрафов, наложения взысканий на граждан неуполномоченными лицами. За 12 мес. 2001 г. в войсках и воинских формированиях зафиксировано более
3 тыс. неуставных взаимоотношений. Расследование уголовных дел по таким фактам показывает, что принимаемые командованием меры по укреплению дисциплины и пресечению неуставных проявлений, как правило, носят запоздалый характер и малоэффективны.
Одной из форм работы органов прокуратуры является рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов. Законодательно установлен ряд гарантий, выражающихся в том, что решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд; решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору;
запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.
Законодательством о прокуратуре определено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ввиду отсутствия современного российского законодательства об обращениях граждан, Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. была утверждена Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ . Согласно данной Инструкции в органах и учреждениях прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов на территории России, поступившие от граждан России, лиц без гражданства, а также должностных и других лиц. Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Инструкцией установлен порядок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и обращений граждан, должностных и иных лиц, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также приема граждан, должностных и иных лиц в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах, прокуратурах городов, районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах, в научных и образовательных учреждениях Генеральной прокуратуры РФ.
Ответственность за своевременное и качественное разрешение обращений возлагается на руководителей управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, прокуроров городов, районов, военных, иных специализированных прокуратур. При установлении фактов недобросовестного отношения к проверке обращений, а также ненадлежащего и несвоевременного выполнения поручений вышестоящих прокуратур виновные в этом прокурорские работники несут ответственность в соответствии со ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
По каждому обращению в органах и учреждениях прокуратуры может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе.
Инструкцией установлена своеобразная «подведомственность» рассмотрения обращений в зависимости от субъекта обращения и по значимости информации. Так, например, в Генеральной прокуратуре РФ после предварительного рассмотрения для доклада Генеральному прокурору либо лицу, его замещающему, передаются: обращения Президента РФ и его помощников, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Руководителя Администрации Президента, Секретаря Совета Безопасности, председателей палат парламента, их заместителей, членов Государственного совета, председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Председателя Счетной палаты, его заместителей и аудиторов, Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам человека в РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, а также обращения, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора РФ; парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; обращения иных лиц по наиболее значимым вопросам управления государственным имуществом, бюджетными средствами, земельными ресурсами, соблюдения природоохранного законодательства, а также по фактам коррупции и злоупотребления служебным положением со стороны государственных и муниципальных должностных лиц, о нарушениях законности сотрудниками Генеральной прокуратуры и руководителями прокуратур субъектов Федерации.
Ответ на заявление, жалобу и иное обращение обязательно должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
При осуществлении своих функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Установлено, что в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
Законодательством о прокуратуре определено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ввиду отсутствия современного российского законодательства об обращениях граждан, Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. была утверждена Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ . Согласно данной Инструкции в органах и учреждениях прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях законов на территории России, поступившие от граждан России, лиц без гражданства, а также должностных и других лиц. Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Инструкцией установлен порядок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений и обращений граждан, должностных и иных лиц, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также приема граждан, должностных и иных лиц в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах, прокуратурах городов, районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах, в научных и образовательных учреждениях Генеральной прокуратуры РФ.
Ответственность за своевременное и качественное разрешение обращений возлагается на руководителей управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, прокуроров городов, районов, военных, иных специализированных прокуратур. При установлении фактов недобросовестного отношения к проверке обращений, а также ненадлежащего и несвоевременного выполнения поручений вышестоящих прокуратур виновные в этом прокурорские работники несут ответственность в соответствии со ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
По каждому обращению в органах и учреждениях прокуратуры может быть выполнено одно из следующих действий: принятие к производству; передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; направление в другие органы; приобщение к ранее поступившей жалобе.
Инструкцией установлена своеобразная «подведомственность» рассмотрения обращений в зависимости от субъекта обращения и по значимости информации. Так, например, в Генеральной прокуратуре РФ после предварительного рассмотрения для доклада Генеральному прокурору либо лицу, его замещающему, передаются: обращения Президента РФ и его помощников, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Руководителя Администрации Президента, Секретаря Совета Безопасности, председателей палат парламента, их заместителей, членов Государственного совета, председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Председателя Счетной палаты, его заместителей и аудиторов, Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам человека в РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, а также обращения, в которых обжалуются решения заместителей Генерального прокурора РФ; парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; обращения иных лиц по наиболее значимым вопросам управления государственным имуществом, бюджетными средствами, земельными ресурсами, соблюдения природоохранного законодательства, а также по фактам коррупции и злоупотребления служебным положением со стороны государственных и муниципальных должностных лиц, о нарушениях законности сотрудниками Генеральной прокуратуры и руководителями прокуратур субъектов Федерации.
Ответ на заявление, жалобу и иное обращение обязательно должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
При осуществлении своих функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Установлено, что в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В первом полугодии 2001 г. органами прокуратуры России рассмотрено и разрешено 523 тыс. заявлений и жалоб граждан. Около 430 тыс. граждан побывали на личном приеме у надзирающих прокуроров, в том числе более 144 тыс. – у прокуроров субъектов Федерации.
По данным Генпрокуратуры, большая часть обращений граждан –жалобы на нарушения, допущенные в ходе следствия и дознания. За первые шесть месяцев 2001 г. прокурорами рассмотрено около 183 тыс. таких заявлений, причем примерно четверть из них были удовлетворены. На втором месте по числу обращений в органы прокуратуры – жалобы по вопросам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов – всего 180 тыс., в том числе около 35 тыс. составляют жалобы на нарушения трудового законодательства, 24 тыс. – жилищного законодательства и 6 тыс. – по пенсионным вопросам. Затем следуют обращения по поводу законности судебных постановлений по гражданским (66,5 тыс.) и уголовным (57,5 тыс.) делам .
В связи с введением в действие с 1 февраля 2003 г. Гражданского процессуального кодекса РФ , требующего иной организации работы по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе в судах общей юрисдикции, 27 января 2003 г. Генеральной прокуратурой было издано Информационное письмо , которым обращается внимание прокуроров на некоторые новеллы их участия в гражданском процессе, в частности в целях защиты прав и свобод граждан. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, причем данном в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Из смысла ст. 136 ГПК РФ следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ст. 371, ст. 372 ГПК РФ).
Органы прокуратуры, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина, взаимодействуют с иными государственными органами. Так, в целях усиления гарантий прав и свобод граждан Генеральная прокуратура России и Уполномоченный по правам человека в РФ 24 июля 1998 г. подписали Соглашение о формах их взаимодействия в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан . Они договорились обмениваться (каждое полугодие) информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина. Генеральная прокуратура сообщает Уполномоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту. Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру об известных ему незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства, направленных в суд (в том числе в Конституционный Суд РФ) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц.
Названные государственные органы проводят совместные совещания, на которых рассматривают (каждое полугодие) защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику. Они изучают с выездом в отдельные субъекты Российской Федерации причины массовых нарушений прав и свобод граждан; вносят государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ; обращаются с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводят по этим вопросам научно-практические конференции с привлечением широкой общественности. С целью установления эффективного сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина Генеральная прокуратура и Уполномоченный по правам человека образуют постоянно действующие рабочие группы из представителей аппаратов обоих ведомств.
Результатов взаимодействия Генеральной прокуратуры и российского омбудсмена касаются ежегодные отчеты о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ. Отмечено, что в рамках соглашения о взаимодействии между Уполномоченным и Генеральной прокуратурой РФ в 1999 г. развивалось сотрудничество, позволяющее двум структурам эффективнее бороться с нарушениями прав граждан. С руководством Генеральной прокуратуры РФ обсуждены поднятые в «Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 году» наиболее важные проблемы, связанные с защитой прав личности . Систематическим стало участие Уполномоченного в заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры РФ.
В отчетах о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2000 –2002 гг. достаточно активно отражено его взаимодействие с органами прокуратуры. Осуществляя свои полномочия, федеральный омбудсмен не только направлял отчеты Генеральному прокурору, но и прибегал, как это отражено в докладах, к обращениям «в Генеральную прокуратуру…», «в прокуратуру…», «к прокурору…», к «вмешательствам…», обращающим внимание прокуратуры, к «просьбам…», к «ходатайствам о проверке…», к «предложениям» провести проверку и т.п. Федеральный Уполномоченный с целью защиты прав человека направляет материалы в Генеральную прокуратуру РФ, обращается с просьбами о принятии мер прокурорского реагирования. Прокуратура, исходя из отчетов о деятельности Уполномоченного по правам человека, является его наиболее «активным правозащитным партнером». Однако, по оценке омбудсмена, его взаимодействие с Генеральной прокуратурой РФ должно быть более тесным. В перспективе по мере развития института Уполномоченного по правам человека ему может быть передан ряд надзорных функций за соблюдением прав и свобод человека и гражданина .
«Правозащитная философия» объединила ряд федеральных органов исполнительной власти – Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, – обеспечив им принадлежность к правоохранительным органам. Возможности осуществления ими защиты прав и свобод человека и гражданина обусловлены их конституционно-правовым положением: непосредственное руководство ими осуществляет глава государства – гарант прав и свобод человека и гражданина. Такая организационная особенность правоохранительных органов их системы федеральной исполнительной власти призвана повысить результативность правозащитной деятельности, противодействия незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, а также в восстановлении нарушенных прав.
Вместе с тем практика деятельности правоохранительных органов в сфере защиты прав и свобод личности вносит определенные коррективы: население, оценивая реально сложившуюся ситуацию, отмечает, что правоохранительные органы либо бессильны, либо действуют с преступниками заодно. Степень доверия населения к правоохранительным органам достаточно низка. По данным исследования Центра содействия правосудию при региональном общественном фонде ИНДЕМ 40 % людей, ставших жертвами преступных действий, вообще не сообщают о произошедшем в милицию . Это происходит потому, что граждане, с одной стороны, считают это бесполезным, сохраняя неверие в способность власти обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, с другой, – боятся расправы, поскольку известно, что преступность организована и жестока . Как отметил в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. Президент РФ, преступность является одним из факторов, который делает страну некомфортной для граждан и негостеприимной для иностранцев .
В документах X Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшегося в Вене 10 – 17 апреля 2000 г., подчеркивалось, что задача предупреждения преступности должна считаться первоочередной на национальном и глобальном уровнях. Любому расширению возможностей правонарушителей совершать преступления государства должны противопоставить расширение возможностей и способностей правоохранительных и иных органов . Это обуславливает необходимость формирования системы предупреждения преступности, использующей положительный опыт прошлого в сочетании с новой, соответствующей современным требованиям концепции предупреждения преступности.
Борьба с преступностью как существенный контекст обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина адресована преимущественно органам внутренним дел, систему которых возглавляет МВД РФ. Положение о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. , закрепило, что данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция обусловила такую основную функцию МВД РФ, как разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, достижение которых являются благоприятным правозащитным фоном и позитивно влияющим фактором.
Министерство внутренних дел в соответствии с российским законодательством определяет основные направления деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, участвует в разработке и выполнении федеральных целевых программ в сфере борьбы с преступностью .
МВД РФ организует деятельность органов внутренних дел, связанную с вопросами российского гражданства, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ, выезда за пределы России и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
«Правозащитная философия» объединила ряд федеральных органов исполнительной власти – Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, – обеспечив им принадлежность к правоохранительным органам. Возможности осуществления ими защиты прав и свобод человека и гражданина обусловлены их конституционно-правовым положением: непосредственное руководство ими осуществляет глава государства – гарант прав и свобод человека и гражданина. Такая организационная особенность правоохранительных органов их системы федеральной исполнительной власти призвана повысить результативность правозащитной деятельности, противодействия незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, а также в восстановлении нарушенных прав.
Вместе с тем практика деятельности правоохранительных органов в сфере защиты прав и свобод личности вносит определенные коррективы: население, оценивая реально сложившуюся ситуацию, отмечает, что правоохранительные органы либо бессильны, либо действуют с преступниками заодно. Степень доверия населения к правоохранительным органам достаточно низка. По данным исследования Центра содействия правосудию при региональном общественном фонде ИНДЕМ 40 % людей, ставших жертвами преступных действий, вообще не сообщают о произошедшем в милицию . Это происходит потому, что граждане, с одной стороны, считают это бесполезным, сохраняя неверие в способность власти обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, с другой, – боятся расправы, поскольку известно, что преступность организована и жестока . Как отметил в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. Президент РФ, преступность является одним из факторов, который делает страну некомфортной для граждан и негостеприимной для иностранцев .
В документах X Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшегося в Вене 10 – 17 апреля 2000 г., подчеркивалось, что задача предупреждения преступности должна считаться первоочередной на национальном и глобальном уровнях. Любому расширению возможностей правонарушителей совершать преступления государства должны противопоставить расширение возможностей и способностей правоохранительных и иных органов . Это обуславливает необходимость формирования системы предупреждения преступности, использующей положительный опыт прошлого в сочетании с новой, соответствующей современным требованиям концепции предупреждения преступности.
Борьба с преступностью как существенный контекст обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина адресована преимущественно органам внутренним дел, систему которых возглавляет МВД РФ. Положение о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. , закрепило, что данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция обусловила такую основную функцию МВД РФ, как разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, достижение которых являются благоприятным правозащитным фоном и позитивно влияющим фактором.
Министерство внутренних дел в соответствии с российским законодательством определяет основные направления деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка, общественной безопасности, участвует в разработке и выполнении федеральных целевых программ в сфере борьбы с преступностью .
МВД РФ организует деятельность органов внутренних дел, связанную с вопросами российского гражданства, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ, выезда за пределы России и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
Органов внутренних дел непосредственно коснулись реорганизации, осуществляемые в плане общей административной реформы. Это выразилось в выводе из структуры МВД в 1997 г. пенитенциарной системы (передана в Минюст) ; в 2002 г. Главного управления государственной противопожарной службы (передано в МЧС) . В 2001 г. в составе МВД были образованы Служба криминальной милиции, Служба общественной безопасности. Также были созданы Главные управления МВД во всех федеральных округах . В структуре министерства появилась Федеральная миграционная служба .
Проводимые преобразования связываются с совершенствованием управления, с повышением эффективности власти, с обеспечением реализации конституционной функции государства – защищать права и свободы человека и гражданина. Однако какие бы большие усилия ни прилагало государство по совершенствованию отдельных видов государственного управления, добиться успехов можно лишь в том случае, если реформы имеют комплексный характер и связаны с совершенствованием всей системы органов исполнительной власти .
Анализ показывает, что «усиление» позиций МВД в отношении защиты прав личности проявляется, в том числе, в форме «силовых» методов работы. Об этом ежегодно сигнализирует в своих докладах Уполномоченный по правам человека в РФ. Им был подготовлен и специальный доклад о нарушении прав граждан сотрудниками МВД РФ и УИС Минюста РФ, где отмечалось, что используемые данными органами средства и методы работы бывают неадекватными реальным потребностям защиты прав и свобод человека . Нередки случаи, сказано в докладе, когда сотрудники сами причиняют гражданину вред, нарушают его права и свободы, уповая лишь на силу как главное средство осуществления служебных функций. Жалобы на недозволенные методы воздействия и процессуальные нарушения при проведении дознания либо предварительного расследования составляют около 22 % от общего количества жалоб на действия правоохранительных структур, поступающих федеральному омбудсмену. О такого рода «приемах защиты» прав и свобод граждан сообщают и средства массовой информации. Масштаб проблемы столь велик, что вполне сопоставим с национальным бедствием .
Сложившиеся «порочные стереотипы работы с населением» в системе органов внутренних дел актуализируют незамедлительное принятие мер по их устранению. Одним из таких мероприятий может стать логичный, на наш взгляд, вывод паспортно-визовых и миграционных отношений из-под «кураторства» органов МВД. Гармоничнее, если данные вопросы будут отнесены к сфере деятельности Минюста России, что не исключает их совместных действий.
Министерство юстиции РФ осуществляет свою деятельность на основе Положения о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. В числе адресованных ему задач Минюст РФ осуществляет обеспечение прав и законных интересов личности. Многочисленные функции данного министерства связаны с проведением им государственной политики и управлением в сфере юстиции. Среди его основных видов деятельности, связанных с обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина, названы осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, представление по поручению Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека необходимые материалы и заключения в связи с поступившими в Европейский суд по правам человека обращениями о нарушении Россией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Минюст готовит ежегодные доклады Президенту РФ и федеральному Правительству о состоянии работы по исполнению актов судебных и других органов, по обеспечению содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных находящихся под стражей и т.п.
Министерство юстиции РФ названо в числе федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России . Одной из форм деятельности Минюста РФ является организация рассмотрения устных и письменных обращений граждан, связанных с работой органов и учреждений юстиции. Граждане России обращаются устно и письменно в центральный аппарат Минюста России, его территориальные органы в основном по вопросам, связанным с деятельностью по исполнению наказаний, с неисполнением или ненадлежащим исполнением судебных постановлений, судебных решений по алиментным делам, с жалобами на неправомерные действия судебных приставов, с просьбами о разъяснении действующего законодательства.
Учитывая значимость конституционного права граждан на обращения, органы юстиции проявляют заботу об улучшении организации своей работы с индивидуальными и коллективными, устными и письменными обращениями граждан. В частности в апреле 2001 г. было принято распоряжение о совершенствовании работы с обращениями граждан в центральном аппарате Министерства юстиции РФ .
Особое внимание в центральном аппарате Минюста России и его территориальных органах уделяется письмом граждан, поступившим из Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, запросам депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Вместе с тем, отмечено в распоряжении, проведенный анализ работы с письмами граждан свидетельствует о тенденции уменьшения объема этого вида корреспонденции, снижении качества ее обработки, участившихся случаях нарушения сроков рассмотрения. Имеют также место случаи бюрократизма и нарушения сроков рассмотрения работниками центрального аппарата Минюста России обоснованных жалоб и предложений. Подразделениями центрального аппарата Министерства юстиции РФ в 2000 г. рассмотрено 21123 и разрешено по существу 12785 предложений, заявлений и жалоб. Из числа разрешенных 3118 удовлетворены как обоснованные, отклонены 2011 и даны разъяснения по 7556 обращениям. За этот период произошло увеличение числа заявлений и жалоб, рассмотренных и разрешенных с нарушением установленных законом сроков. Так, если в 1999 г. с нарушением рассмотрено всего 705 обращений, то за отчетный период этот показатель возрос в 9 раз. Число разрешенных жалоб с нарушенным сроком возросло
с 337 до 960, т.е. почти в 3 раза. Нарушение сроков в основном допущено Департаментом судебных приставов (99 %). Приведенные данные и стали убедительными аргументами в пользу необходимости совершенствования работы с обращениями граждан.
Как известно, власть осуществляют только те, кто на это уполномочен Конституцией РФ и законами, причем в рамках предметов ведения и компетенции. Власть существует лишь для того, чтобы максимально эффективно обеспечивать конституционные права граждан. При этом Конституция РФ наделяет государство возможностью делегирования определенных полномочий институтам гражданского общества, в том числе и таким профессиональным сообществам, каковым является адвокатское и нотариальное, при соответствующей ответственности сообществ и их членов и необходимом контроле со стороны государства .
Министерством юстиции РФ многое делается в сфере адвокатуры и нотариата. Приказом Минюста РФ от 1 февраля 2002 г. был создан Департамент по вопросам правовой помощи , основной задачей которого является обеспечение реализации функций Министерства в сфере деятельности нотариата и адвокатуры. Одной из центральных по правозащитной значимости является конституционная норма о праве на получение квалифицированной юридической помощи. В настоящее время оказание такой помощи наряду с адвокатами и лицами, которым в установленном порядке разрешено заниматься этим видом деятельности, возложено и на нотариусов, представляющих в данном случае нотариат как публично-правовой институт.
В Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства о нотариате и нотариальном процессе (п. «л» ч. 1 ст. 72). Правовые основы организации и деятельности нотариальной службы закреплены в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, принятых 11 февраля 1993 г. К основным задачам нотариальной службы отнесено обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, охранять собственность путем совершения различных нотариальных действий; укреплять законность. В соответствии с названными Основами нотариальная деятельность осуществляется государственными нотариальными конторами и нотариусами, занимающимися частной практикой, которые вправе иметь свою нотариальную контору.
Государственные нотариальные конторы организационно входят в систему Минюста России, которое осуществляет руководство их деятельностью. Оно заключается в том, что Минюст России открывает или упраздняет государственные нотариальные конторы в городах и других населенных пунктах, либо поручает решение этих вопросов органам управления юстиции субъектов РФ; ведет реестр названных контор.
За последние годы в абсолютном большинстве регионов ликвидирован дефицит нотариальной помощи, достигнут достаточно высокий уровень нотариального обслуживания, материально-технического обеспечения нотариусов. Соотношение числа нотариусов (6700) и населения РФ в настоящее время достигло сопоставимой с европейскими странами величины.
Реформа нотариата должна идти в русле развития конституционного процесса. В свою очередь институт нотариата дает государству возможность реализовать во всей полноте свою конституционную обязанность по обеспечению и защите прав граждан.
Конституционное право граждан на квалифицированную юридическую помощь обеспечивается посредством института адвокатуры, развитие которого связывается с совместными усилиями Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» , вступивший в силу 1 июля 2002 г. и призванный способствовать соблюдению конституционных прав граждан на получение юридической помощи в уголовном и гражданском процессах, внес изменения во многие жизненно важные области ее деятельности. Его содержание, по оценкам исследователей, позволяет с уверенностью говорить о наступлении необратимых процессов в становлении и развитии институтов гражданского общества и адвокатуры как одного из наиболее значимых его составляющих .
Адвокатура – это уже не орган самоуправления, который сложился веками, а инструмент взаимодействия с властью .
с 337 до 960, т.е. почти в 3 раза. Нарушение сроков в основном допущено Департаментом судебных приставов (99 %). Приведенные данные и стали убедительными аргументами в пользу необходимости совершенствования работы с обращениями граждан.
Как известно, власть осуществляют только те, кто на это уполномочен Конституцией РФ и законами, причем в рамках предметов ведения и компетенции. Власть существует лишь для того, чтобы максимально эффективно обеспечивать конституционные права граждан. При этом Конституция РФ наделяет государство возможностью делегирования определенных полномочий институтам гражданского общества, в том числе и таким профессиональным сообществам, каковым является адвокатское и нотариальное, при соответствующей ответственности сообществ и их членов и необходимом контроле со стороны государства .
Министерством юстиции РФ многое делается в сфере адвокатуры и нотариата. Приказом Минюста РФ от 1 февраля 2002 г. был создан Департамент по вопросам правовой помощи , основной задачей которого является обеспечение реализации функций Министерства в сфере деятельности нотариата и адвокатуры. Одной из центральных по правозащитной значимости является конституционная норма о праве на получение квалифицированной юридической помощи. В настоящее время оказание такой помощи наряду с адвокатами и лицами, которым в установленном порядке разрешено заниматься этим видом деятельности, возложено и на нотариусов, представляющих в данном случае нотариат как публично-правовой институт.
В Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства о нотариате и нотариальном процессе (п. «л» ч. 1 ст. 72). Правовые основы организации и деятельности нотариальной службы закреплены в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате, принятых 11 февраля 1993 г. К основным задачам нотариальной службы отнесено обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, охранять собственность путем совершения различных нотариальных действий; укреплять законность. В соответствии с названными Основами нотариальная деятельность осуществляется государственными нотариальными конторами и нотариусами, занимающимися частной практикой, которые вправе иметь свою нотариальную контору.
Государственные нотариальные конторы организационно входят в систему Минюста России, которое осуществляет руководство их деятельностью. Оно заключается в том, что Минюст России открывает или упраздняет государственные нотариальные конторы в городах и других населенных пунктах, либо поручает решение этих вопросов органам управления юстиции субъектов РФ; ведет реестр названных контор.
За последние годы в абсолютном большинстве регионов ликвидирован дефицит нотариальной помощи, достигнут достаточно высокий уровень нотариального обслуживания, материально-технического обеспечения нотариусов. Соотношение числа нотариусов (6700) и населения РФ в настоящее время достигло сопоставимой с европейскими странами величины.
Реформа нотариата должна идти в русле развития конституционного процесса. В свою очередь институт нотариата дает государству возможность реализовать во всей полноте свою конституционную обязанность по обеспечению и защите прав граждан.
Конституционное право граждан на квалифицированную юридическую помощь обеспечивается посредством института адвокатуры, развитие которого связывается с совместными усилиями Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» , вступивший в силу 1 июля 2002 г. и призванный способствовать соблюдению конституционных прав граждан на получение юридической помощи в уголовном и гражданском процессах, внес изменения во многие жизненно важные области ее деятельности. Его содержание, по оценкам исследователей, позволяет с уверенностью говорить о наступлении необратимых процессов в становлении и развитии институтов гражданского общества и адвокатуры как одного из наиболее значимых его составляющих .
Адвокатура – это уже не орган самоуправления, который сложился веками, а инструмент взаимодействия с властью .
Теперь и адвокатам, и работникам юстиции предстоит сообща оперативно и безболезненно для правосудия и граждан провести предусмотренные законом изменения в жизнь. Органы юстиции серьезное внимание уделяют надлежащему исполнению адвокатскими объединениями своих обязанностей, уменьшению жалоб на срывы следственных действии и судебных процессов по вине адвокатов. В настоящее время в стране насчитывается почти 50 тыс. адвокатов.
Федеральный закон об адвокатуре развивает конституционные положения об оказании бесплатной юридической помощи, что отражено в его ст. 26. Так, адвокатам вменяется бесплатно помогать гражданам РФ, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта РФ, когда это истцы – по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветераны Великой Отечественной войны – по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; граждане РФ – при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; граждане РФ, пострадавшие от политических репрессий, – по вопросам, связанным с реабилитацией.
В законопроекте предусматривалось, что адвокат должен оказывать бесплатную помощь всем без исключения военнослужащим, инвалидам и пенсионерам – «по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью». В числе таких, отмечал адвокат Резник Г., «непредпринимательских вопросов» – споры о праве наследования и собственности, правах потребителя, жилье, банковских вкладах, страховании и т.п. , растягивающиеся нередко не на месяцы – на годы . В процессе обсуждения круг лиц, которые могут рассчитывать на бесплатную юридическую помощь, значительно сужен и расширительному толкованию не подлежит.
Вместе с тем с вопросами оплаты труда адвоката при оказании им бесплатной юридической помощи – туман не рассеялся. Учитывая общую экономическую и бюджетную ситуации, рассчитывать на адекватную оплату труда адвокатов нельзя. В этой связи отметим, что в Конституции РФ, помимо ст. 48, предусматривающей бесплатную юридическую помощь, есть еще одна ст. 37, запрещающая принудительный труд. Никто не должен принуждаться к бесплатной работе. Бесплатность для клиента не означает бесплатности для адвоката. И оплачивать труд адвоката в таких случаях должно государство, возлагающее на адвокатуру публичную обязанность оказывать юридическую помощь тем, кто не в состоянии ее оплатить. Как записано в «Основных положениях о роли адвокатов» (приняты Конгрессом ООН), «правительства должны обеспечить необходимое финансирование и другие ресурсы для юридической помощи бедным и другим несостоятельным людям, так как они сами не в состоянии отстаивать свои права и нуждаются в помощи адвоката».
Если государство будет исполнять свои конституционные обязанности по отношению к адвокатуре, обеспечивать ее независимость, финансировать юридическую помощь неимущим, то новый федеральный закон повысит профессиональный уровень адвокатской деятельности.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 61-ФЗ не лишен и иных недостатков. Так, законодателю следовало бы определить задачи адвокатской деятельности, не только привести наименование, но и изложить содержание принципов организации и деятельности адвокатуры. Ряд статей содержит погрешности технико-юридического плана. Содержание ч. 2 ст. 2 федерального закона, в которой закреплены направления деятельности адвоката при оказании им юридической помощи, зачастую перекликается с положениями ст. 6, в которой обозначены полномочия адвоката. В свою очередь, ч. 4 этой же статьи, содержащей перечень того, что адвокат делать «не вправе», могла бы быть перенесена в текст ст. 7 «Обязанности адвоката». Возложение на адвокатов запретов означает, что у него появляются обязанности эти запреты не нарушать. Поэтому данные правила по своей сути более близки к обязанностям, нежели к правам адвоката.
Критические оценки проекта Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», полученные в связи с упразднением уже сложившихся форм самоорганизации адвокатского сообщества , были учтены: коллегии адвокатов возвращены в законодательное русло.
Таким образом, совместная работа над законопроектом об адвокатуре законодателей, ученых и практических работников способствовала учету интересов и граждан, имеющих конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, и государства, решающего свою конституционную задачу – защищать права и свободы, и адвокатов – независимых советников по правовым вопросам.
Если вышерассмотренные правоохранительные органы наделены полномочиями защищать нарушенные права человека и гражданина, то задача федеральных органов безопасности состоит в создании условий, чтобы личность чувствовала себя защищенной от разного рода посягательств. Безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Федеральный закон об адвокатуре развивает конституционные положения об оказании бесплатной юридической помощи, что отражено в его ст. 26. Так, адвокатам вменяется бесплатно помогать гражданам РФ, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта РФ, когда это истцы – по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветераны Великой Отечественной войны – по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; граждане РФ – при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; граждане РФ, пострадавшие от политических репрессий, – по вопросам, связанным с реабилитацией.
В законопроекте предусматривалось, что адвокат должен оказывать бесплатную помощь всем без исключения военнослужащим, инвалидам и пенсионерам – «по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью». В числе таких, отмечал адвокат Резник Г., «непредпринимательских вопросов» – споры о праве наследования и собственности, правах потребителя, жилье, банковских вкладах, страховании и т.п. , растягивающиеся нередко не на месяцы – на годы . В процессе обсуждения круг лиц, которые могут рассчитывать на бесплатную юридическую помощь, значительно сужен и расширительному толкованию не подлежит.
Вместе с тем с вопросами оплаты труда адвоката при оказании им бесплатной юридической помощи – туман не рассеялся. Учитывая общую экономическую и бюджетную ситуации, рассчитывать на адекватную оплату труда адвокатов нельзя. В этой связи отметим, что в Конституции РФ, помимо ст. 48, предусматривающей бесплатную юридическую помощь, есть еще одна ст. 37, запрещающая принудительный труд. Никто не должен принуждаться к бесплатной работе. Бесплатность для клиента не означает бесплатности для адвоката. И оплачивать труд адвоката в таких случаях должно государство, возлагающее на адвокатуру публичную обязанность оказывать юридическую помощь тем, кто не в состоянии ее оплатить. Как записано в «Основных положениях о роли адвокатов» (приняты Конгрессом ООН), «правительства должны обеспечить необходимое финансирование и другие ресурсы для юридической помощи бедным и другим несостоятельным людям, так как они сами не в состоянии отстаивать свои права и нуждаются в помощи адвоката».
Если государство будет исполнять свои конституционные обязанности по отношению к адвокатуре, обеспечивать ее независимость, финансировать юридическую помощь неимущим, то новый федеральный закон повысит профессиональный уровень адвокатской деятельности.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 61-ФЗ не лишен и иных недостатков. Так, законодателю следовало бы определить задачи адвокатской деятельности, не только привести наименование, но и изложить содержание принципов организации и деятельности адвокатуры. Ряд статей содержит погрешности технико-юридического плана. Содержание ч. 2 ст. 2 федерального закона, в которой закреплены направления деятельности адвоката при оказании им юридической помощи, зачастую перекликается с положениями ст. 6, в которой обозначены полномочия адвоката. В свою очередь, ч. 4 этой же статьи, содержащей перечень того, что адвокат делать «не вправе», могла бы быть перенесена в текст ст. 7 «Обязанности адвоката». Возложение на адвокатов запретов означает, что у него появляются обязанности эти запреты не нарушать. Поэтому данные правила по своей сути более близки к обязанностям, нежели к правам адвоката.
Критические оценки проекта Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», полученные в связи с упразднением уже сложившихся форм самоорганизации адвокатского сообщества , были учтены: коллегии адвокатов возвращены в законодательное русло.
Таким образом, совместная работа над законопроектом об адвокатуре законодателей, ученых и практических работников способствовала учету интересов и граждан, имеющих конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, и государства, решающего свою конституционную задачу – защищать права и свободы, и адвокатов – независимых советников по правовым вопросам.
Если вышерассмотренные правоохранительные органы наделены полномочиями защищать нарушенные права человека и гражданина, то задача федеральных органов безопасности состоит в создании условий, чтобы личность чувствовала себя защищенной от разного рода посягательств. Безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Федеральная служба безопасности РФ , являясь федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности России, защиты и охраны ее государственной границы, охраны всех составных частей ее территории и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность России и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, сосредоточена на создании условий для реализации прав и свобод человека и гражданина.
Согласно Положения о ФСБ РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. , деятельность данной Службы строится на основе ряда принципов, среди которых в числе первых названо уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. ФСБ РФ организует участие в проведении во взаимодействии со Службой внешней разведки РФ мероприятий, направленных на обеспечение безопасности граждан России за ее пределами; участвует в пределах своих полномочий в решении вопросов, касающихся приема в гражданство РФ и выхода из него, выезда российских граждан за пределы России и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в России, предоставления им политического убежища в РФ, а также пребывания их на территории России.
ФСБ РФ осуществляет прием граждан, рассматривает их предложения, заявления и жалобы по вопросам, отнесенным к полномочиям ее органов. Данная деятельность органами ФСБ строится на основе Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности, утвержденной приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. , которой восполняются существующие пробелы в законодательстве об обращениях граждан с учетом специфики службы.
Обобщая роль судебных и правоохранительных органов в защите прав и свобод человека и гражданина, отметим, что без их каждодневной деятельности нельзя рассчитывать на приближение России к конституционно заявленному статусу правового государства. Система данных органов продолжает совершенствоваться и законодательно, и организационно, и процессуально. Конструктивное, конституционно обусловленное взаимодействие судебных и правоохранительных органов способно сформировать режим законности, когда возможность произвола публичной власти в отношении прав и свобод человека будет минимизирована.
Распространению «силовых методов» в арсенале средств защиты прав и свобод человека и гражданина в системе правоохранительных органов должны противостоять самые строгие критические оценки как главы государства, так и институтов гражданского общества. Однако критика в адрес правоохранительных органов должна быть «на пользу правозащитного дела», а не «ради критики», чтобы усыпить бдительность населения.
§ 5. Уполномоченный по правам человека
Рассматривая институциональную составляющую гарантий защиты Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина, нельзя не отметить особой роли конституционного органа – Уполномоченного по правам человека, который в различных странах называется по-разному: омбудсман, омбудсмен, проведор, медиатор.
Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX в., когда в Конституции 1809 г. была введена должность омбудсмана юстиции . Однако сам термин «омбудсман» появился в Швеции еще в XIII в. О происхождении данного термина существуют разные суждения. По одним оценкам, понятие «омбудсмен» происходит от слова «umbud», что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет, либо лицо, которое было переводчиком или представителем других лиц ; в шведском «umbudsman» – представитель чьих-либо интересов . Иные скандинавские народы переводили слово «омбудсман» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо». По другим оценкам, слово «омбудсмен» имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов . Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г. Второй страной, где была введена должность омбудсмана, стала Финляндия (1919 г.), а с середины ХХ в. этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах. Совокупно в мире назначено более 150 уполномоченных по правам человека.
Мировая практика доказывает, что даже в странах с развитыми системами контроля ощущается потребность в публично-правовых средствах защиты.
Так, например, Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность медиатора (омбудсмена), а в 1977 г. – медиатора Парижа .
Включение института омбудсмена в конституционно-политическую систему ряда стран обусловлено растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина .
Сегодня более 100 государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению .
Мировой опыт свидетельствует, что институт уполномоченного по правам человека, оказывается эффективным механизмом «очеловечивания» структур исполнительной власти. С юридической точки зрения омбудсмен, по определению профессора Бойцовой В.В., соединяет в себе силу законодательной, энергичность исполнительной и мудрость судебной власти .
В государственно-правовом смысле, согласно определения Булатова К.Г., омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений . Хаманева Н.Ю., давая аналогичное определение, отмечает, что он уполномочен на охрану прав «отдельных» граждан, а опосредованный парламентский контроль осуществляется им «в форме обширного надзора» . Представляется, что раскрытие сущности уполномоченного по правам человека не должно осуществляться посредством сужения субъектного состава «лиц, им защищаемых» как до «граждан», так и, тем более, до «отдельных граждан», поскольку такой подход не соответствует названию данного института и ограничивает возможность лиц, не являющихся гражданами конкретного государства, прибегнуть к «омбудсменовской» форме защиты своих нарушенных прав.
Поскольку омбудсмен не наделен императивными правозащитными полномочиями, но принимает жалобы от лиц, чьи права и свободы нарушены органами и представителями исполнительной власти, то считаем необходимым изменить акцентуацию с защиты прав человека на аналитическое направление деятельности. Считаем такую приоритетную установку в деле защиты прав и свобод человека и гражданина более полезной. Наша убежденность строится на том основании, что перелом ситуации с нарушениями прав человека возможен лишь при условии выявления их закономерностей, тенденций, путем обнаружения тех «слабых звеньев» государственного механизма, которые систематически попирают права и свободы человека. Такая аналитическая «картина» позволит принимать действенные решения, направленные на формирование системы защиты прав и свобод. «Точечное» реагирование омбудсмена на конкретную жалобу весьма востребовано, способствует повышению авторитета «независимого лица», именуемого омбудсмен, и его нельзя «сворачивать». Однако оно не способно радикально изменить ситуацию с нарушениями прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, делая ставку на защиту прав конкретного лица от конкретного «публичного правонарушителя», омбудсмен способствует обоснованию «собственной значимости», что по замыслу не есть цель его деятельности. Более существенный вклад в правозащитное дело омбудсмен способен внести системной аналитической работой в сфере прав человека.
В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ
от 22 ноября 1991 г. В ней сказано о Парламентском уполномоченном по правам человека, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации 1991 г., Парламентский уполномоченный призван осуществлять парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. В контексте параметров, очерченных Декларацией от 22 ноября 1991 г., был разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана . Однако, в Конституции РФ 1993 г. эта идея не получила развития, причинами чему явились политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции РФ, как известно, определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), дана в контексте полномочий Государственной Думы. Именно к ее ведению отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.
Включение института омбудсмена в конституционно-политическую систему ряда стран обусловлено растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, может и безвинно ущемить гражданина .
Сегодня более 100 государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению .
Мировой опыт свидетельствует, что институт уполномоченного по правам человека, оказывается эффективным механизмом «очеловечивания» структур исполнительной власти. С юридической точки зрения омбудсмен, по определению профессора Бойцовой В.В., соединяет в себе силу законодательной, энергичность исполнительной и мудрость судебной власти .
В государственно-правовом смысле, согласно определения Булатова К.Г., омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений . Хаманева Н.Ю., давая аналогичное определение, отмечает, что он уполномочен на охрану прав «отдельных» граждан, а опосредованный парламентский контроль осуществляется им «в форме обширного надзора» . Представляется, что раскрытие сущности уполномоченного по правам человека не должно осуществляться посредством сужения субъектного состава «лиц, им защищаемых» как до «граждан», так и, тем более, до «отдельных граждан», поскольку такой подход не соответствует названию данного института и ограничивает возможность лиц, не являющихся гражданами конкретного государства, прибегнуть к «омбудсменовской» форме защиты своих нарушенных прав.
Поскольку омбудсмен не наделен императивными правозащитными полномочиями, но принимает жалобы от лиц, чьи права и свободы нарушены органами и представителями исполнительной власти, то считаем необходимым изменить акцентуацию с защиты прав человека на аналитическое направление деятельности. Считаем такую приоритетную установку в деле защиты прав и свобод человека и гражданина более полезной. Наша убежденность строится на том основании, что перелом ситуации с нарушениями прав человека возможен лишь при условии выявления их закономерностей, тенденций, путем обнаружения тех «слабых звеньев» государственного механизма, которые систематически попирают права и свободы человека. Такая аналитическая «картина» позволит принимать действенные решения, направленные на формирование системы защиты прав и свобод. «Точечное» реагирование омбудсмена на конкретную жалобу весьма востребовано, способствует повышению авторитета «независимого лица», именуемого омбудсмен, и его нельзя «сворачивать». Однако оно не способно радикально изменить ситуацию с нарушениями прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, делая ставку на защиту прав конкретного лица от конкретного «публичного правонарушителя», омбудсмен способствует обоснованию «собственной значимости», что по замыслу не есть цель его деятельности. Более существенный вклад в правозащитное дело омбудсмен способен внести системной аналитической работой в сфере прав человека.
В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ
от 22 ноября 1991 г. В ней сказано о Парламентском уполномоченном по правам человека, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации 1991 г., Парламентский уполномоченный призван осуществлять парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. В контексте параметров, очерченных Декларацией от 22 ноября 1991 г., был разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана . Однако, в Конституции РФ 1993 г. эта идея не получила развития, причинами чему явились политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции РФ, как известно, определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), дана в контексте полномочий Государственной Думы. Именно к ее ведению отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.
Поскольку омбудсмен в РФ уполномочен не федеральным парламентом, а одной из его палат – Государственной Думой, то его удачнее называть не «парламентским» (по традиции), а «думским» Уполномоченным.
Согласно Конституции РФ Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Таковой был принят 26 февраля 1997 г. До утверждения данного закона институт Уполномоченного действовал на основании Указа Президента РФ от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека». Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были введены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Ми предписано в двухнедельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.
Из Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. следует, что должность Уполномоченного по правам человека в России введена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» во исполнение ст. 2 и ст. 18 Конституции РФ. Возведение Уполномоченного по правам человека в России на конституционный уровень можно признать индикатором демократических ориентиров государственного строительства. Отметим, что становление института думского Уполномоченного в России опосредовано ее масштабами, национальной чересполосицей, пульсирующими зонами этнических и социальных конфликтов. Поэтому говорить о сложившемся институте, нашедшем свою «правозащитную нишу», пока, на наш взгляд, нельзя.
Потребность в такого рода органе в России обусловлена расширением дискреционных полномочий должностных лиц в связи с усложнением функций государства. Отсюда возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан в сфере управления. Целевые ориентиры омбудсменства связаны с преодолением противоречий государства и гражданского общества, с легитимацией власти. Он призван способствовать решению проблем бюрократизации исполнительного аппарата, анонимности и безответственности государственной власти. Гармоничное вплетение в действующую систему контроля и надзора позволяет рассматриваемому органу дополнять механизм защиты прав человека, действуя субсидиарно.
Омбудсменовскую схему защиты личности целесообразно рассматривать в качестве способа «приращения арсенала» современной российской демократии. Уполномоченный по правам человека в РФ защищает право граждан на «хорошее управление», которое, не получив в России конституционного закрепления, выводимо из смысла Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Хорошее управление строится на букве закона с учетом «духа» юридических норм, на этико-административных правилах. Навыки и привычки хорошего управления формируются, в том числе, на основе и благодаря правозащитной работе Уполномоченного.
О защите прав и свобод человека и гражданина перед Уполномоченным активно ходатайствуют депутаты Госдумы, уполномоченные и председатели комиссий по правам человека субъектов РФ, представители общественных объединений России, стран СНГ и др. Отметим, однако, что жалоба принимается омбудсменом к разбирательству, если ранее заявитель обжаловал неправомерные решения или действия (бездействие) властных структур и их должностных лиц в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Омбудсмен, следовательно, не рассматривается в качестве государственного органа «первичного» обращения личности по поводу своих нарушенных (реально или предположительно) прав. Норма о непрямой подаче жалобы введена в закон в качестве своеобразного «фильтра», ограждающего думского Уполномоченного от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию.
Специфика исследуемого института связана с нестандартностью методов осуществления омбудсменовских функций. В арсенале Уполномоченного – не императивные полномочия, а убеждение посредством обращений, переговоров, представлений и рекомендаций. Омбудсмен не обязан обосновывать свои решения только юридическими резонами и может «подключать» моральные аргументы. Публикацией результатов своей деятельности он способен влиять на исполнительную власть и не только инициировать, но и стимулировать процесс роста доверия между ней и обществом. Означенная формула обусловливает притягательность идеи омбудсменства и уникальность его по сравнению с другими механизмами юридической защиты.
Согласно Конституции РФ Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Таковой был принят 26 февраля 1997 г. До утверждения данного закона институт Уполномоченного действовал на основании Указа Президента РФ от 4 августа 1994 г. № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека». Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были введены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Ми предписано в двухнедельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина.
Из Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. следует, что должность Уполномоченного по правам человека в России введена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» во исполнение ст. 2 и ст. 18 Конституции РФ. Возведение Уполномоченного по правам человека в России на конституционный уровень можно признать индикатором демократических ориентиров государственного строительства. Отметим, что становление института думского Уполномоченного в России опосредовано ее масштабами, национальной чересполосицей, пульсирующими зонами этнических и социальных конфликтов. Поэтому говорить о сложившемся институте, нашедшем свою «правозащитную нишу», пока, на наш взгляд, нельзя.
Потребность в такого рода органе в России обусловлена расширением дискреционных полномочий должностных лиц в связи с усложнением функций государства. Отсюда возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан в сфере управления. Целевые ориентиры омбудсменства связаны с преодолением противоречий государства и гражданского общества, с легитимацией власти. Он призван способствовать решению проблем бюрократизации исполнительного аппарата, анонимности и безответственности государственной власти. Гармоничное вплетение в действующую систему контроля и надзора позволяет рассматриваемому органу дополнять механизм защиты прав человека, действуя субсидиарно.
Омбудсменовскую схему защиты личности целесообразно рассматривать в качестве способа «приращения арсенала» современной российской демократии. Уполномоченный по правам человека в РФ защищает право граждан на «хорошее управление», которое, не получив в России конституционного закрепления, выводимо из смысла Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Хорошее управление строится на букве закона с учетом «духа» юридических норм, на этико-административных правилах. Навыки и привычки хорошего управления формируются, в том числе, на основе и благодаря правозащитной работе Уполномоченного.
О защите прав и свобод человека и гражданина перед Уполномоченным активно ходатайствуют депутаты Госдумы, уполномоченные и председатели комиссий по правам человека субъектов РФ, представители общественных объединений России, стран СНГ и др. Отметим, однако, что жалоба принимается омбудсменом к разбирательству, если ранее заявитель обжаловал неправомерные решения или действия (бездействие) властных структур и их должностных лиц в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Омбудсмен, следовательно, не рассматривается в качестве государственного органа «первичного» обращения личности по поводу своих нарушенных (реально или предположительно) прав. Норма о непрямой подаче жалобы введена в закон в качестве своеобразного «фильтра», ограждающего думского Уполномоченного от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию.
Специфика исследуемого института связана с нестандартностью методов осуществления омбудсменовских функций. В арсенале Уполномоченного – не императивные полномочия, а убеждение посредством обращений, переговоров, представлений и рекомендаций. Омбудсмен не обязан обосновывать свои решения только юридическими резонами и может «подключать» моральные аргументы. Публикацией результатов своей деятельности он способен влиять на исполнительную власть и не только инициировать, но и стимулировать процесс роста доверия между ней и обществом. Означенная формула обусловливает притягательность идеи омбудсменства и уникальность его по сравнению с другими механизмами юридической защиты.
Отметим, что хотя институт Уполномоченного имеет атрибуты государственной структуры, по своей сути – это элемент гражданского общества.
Уполномоченный по правам человека в РФ, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию, которая способствует системности защиты прав и свобод человека. Так, согласно положениям ст. 31 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г., по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур ; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации , либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации .
Важным является установленное федеральным конституционным законом право Уполномоченного по правам человека в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний , а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы – Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды и Генпрокурору РФ. Рассмотрение содержания докладов, в которых ежегодно подводятся итоги защиты Уполномоченным прав и свобод, его правозащитно-ориентированное взаимодействие с другими государственными органами и их должностными лицами, показало, что доверие к данному институту возрастает, но, к сожалению, не уменьшается количество нарушений прав и свобод граждан, что и актуализирует поиски эффективного «правозащитного звена». За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека получил 118 тыс. 289 индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав и свобод, динамика которых выглядит следующим образом: 1998 г. – 6978; 1999 г. – 22815; 2000 г. – 24985; 2001 г. – 30056; 2002 г. – 33455 жалоб. Анализ работы с жалобами и обращениями граждан в 1998 – 2002 гг. показал, что в среднем принимается к рассмотрению около 39 % поступающих обращений; жалобы, не принятые к рассмотрению составили около 11 %, в остальных случаях (примерно половина жалоб) заявителям даны ответы, разъясняющие средства и механизмы, которые те вправе использовать для защиты своих прав и свобод. Примерно по каждой пятой-шестой от принятых к производству жалоб, отметил федеральный Уполномоченный по правам человека, нарушенные права граждан удается восстановить немедленно. Это касается в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, социальных льгот и пособий, пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и других.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека представил 8 специальных докладов: «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» (16 июня 1999 г.), «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» (17 июня 2000 г.), «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации» (15 сентября 2000 г.), «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (10 октября 2000 г.), «Права и возможности инвалидов в Российской Федерации» (10 сентября 2000 г.), «О выполнении Россией международных обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы» (20 мая 2002 г.), «Экология и нарушение прав человека» (5 сентября 2002 г.), «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений» (20 марта 2003 г.
Уполномоченный по правам человека в РФ, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию, которая способствует системности защиты прав и свобод человека. Так, согласно положениям ст. 31 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г., по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур ; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации , либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации .
Важным является установленное федеральным конституционным законом право Уполномоченного по правам человека в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний , а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы – Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды и Генпрокурору РФ. Рассмотрение содержания докладов, в которых ежегодно подводятся итоги защиты Уполномоченным прав и свобод, его правозащитно-ориентированное взаимодействие с другими государственными органами и их должностными лицами, показало, что доверие к данному институту возрастает, но, к сожалению, не уменьшается количество нарушений прав и свобод граждан, что и актуализирует поиски эффективного «правозащитного звена». За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека получил 118 тыс. 289 индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав и свобод, динамика которых выглядит следующим образом: 1998 г. – 6978; 1999 г. – 22815; 2000 г. – 24985; 2001 г. – 30056; 2002 г. – 33455 жалоб. Анализ работы с жалобами и обращениями граждан в 1998 – 2002 гг. показал, что в среднем принимается к рассмотрению около 39 % поступающих обращений; жалобы, не принятые к рассмотрению составили около 11 %, в остальных случаях (примерно половина жалоб) заявителям даны ответы, разъясняющие средства и механизмы, которые те вправе использовать для защиты своих прав и свобод. Примерно по каждой пятой-шестой от принятых к производству жалоб, отметил федеральный Уполномоченный по правам человека, нарушенные права граждан удается восстановить немедленно. Это касается в основном вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, социальных льгот и пособий, пересмотра отдельных судебных решений, защиты человека в уголовной и уголовно-исполнительной сферах и других.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. За время своей деятельности Уполномоченный по правам человека представил 8 специальных докладов: «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами» (16 июня 1999 г.), «О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» (17 июня 2000 г.), «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации» (15 сентября 2000 г.), «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (10 октября 2000 г.), «Права и возможности инвалидов в Российской Федерации» (10 сентября 2000 г.), «О выполнении Россией международных обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы» (20 мая 2002 г.), «Экология и нарушение прав человека» (5 сентября 2002 г.), «Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений» (20 марта 2003 г.
) . Следует отметить, что, темы, вынесенные в формат этих докладов, являются не только крайне острыми и «болезненными», но и весьма типичными. Уполномоченный по правам человека, обращая внимание депутатов и общественности к проблемам различных категорий граждан, которые не могут быть разрешены без системного участия государства, его уполномоченных структур, демонстрирует свою последовательную правозащитную направленность и личностное участие.
Практика деятельности думского Уполномоченного по правам человека способствует укреплению позиций данного конституционного института. Считаем, что для этого есть и законодательные резервы. Представляется, например, очевидным, что Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Однако, такая коррекция Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. невозможна без внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, которой устанавливается круг субъектов законодательной инициативы. Изменению концепции института омбудсмана в направлении существенного укрепления его статуса и роли в государственно-правовой системе страны будет способствовать его взаимодействие с федеральным органом конституционного контроля. Так, стоило бы наделить Уполномоченного по правам человека правом обращения в Конституционный Суд РФ не только в порядке ч. 4 ст. 125, но также и в порядке ч. 2 и ч. 5 ст. 125 федеральной Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 1 должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако, из ст. 16 следует, что обжаловаться могут решения и действия как названных в ч. 1 ст. 1 субъектов, так и государственных служащих. Такая законодательная «нестыковка» требует своего упорядочивания посредством включения государственных служащих в круг публичных субъектов, означенных в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. Это будет более логичное правозащитное решение.
Считаем необходимым обозначить еще ряд вопросов, связанных с государственными служащими в контексте реализации рассматриваемого федерального конституционного закона. В частности, государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, предоставлена возможность дать свои объяснения (ст. 25), но это не адресуется государственным служащим. То же относится и к обращениям с заявлением в суд, к обращениям к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела (п. 1-2 ч. 1 ст. 29). Еще по нормам Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих (п. 2 ч. 1 ст. 23), а предоставлять их обязаны только должностные лица (ст. 34). Необходимость законодательного «снятия» такого рода упущений и неточностей вполне очевидна.
В научных дискуссиях по вопросам совершенствования института Уполномоченного по правам человека высказывается мнение о необходимости его «специализации» путем определения, какие именно жалобы им должны рассматриваться. В обоснование такой позиции приводится как удачный санкт-петербургский опыт, где в законе об омбудсмене оговорено, что «в компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в ст.ст. 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга».
Считаем, что нельзя допустить восприятия такого «опыта» на федеральном уровне, поскольку в сфере управления могут нарушаться и, к сожалению, нарушаются далеко не только гражданские и политические права: по оценкам результатов деятельности думского Уполномоченного по правам человека за 4,5 года более трети жалоб связаны с социально-экономической проблематикой. Отметим также, что определенную сложность представляет квалификация нарушений как «систематических» (должны нарушаться права одного и того же лица (группы лиц) или одним и тем же органом власти, должностным лицом?) и «массовых» (одномоментное нарушение прав широкого круга лиц или совокупное количество нарушений прав человека за определенный период). В связи с изложенным полагаем, что в региональном измерении такое «сепарирование» обращений граждан допустимо, поскольку у граждан есть право обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ, но совершенно неприемлемо на федеральном уровне.
Тенденции развития института Уполномоченного по правам человека в России во многом обусловлены зарубежным опытом. В деле защиты прав и свобод человека от искажений и беззакония в сфере управления институт омбудсмана, по словам Радюшиной Е.
Практика деятельности думского Уполномоченного по правам человека способствует укреплению позиций данного конституционного института. Считаем, что для этого есть и законодательные резервы. Представляется, например, очевидным, что Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Однако, такая коррекция Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. невозможна без внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, которой устанавливается круг субъектов законодательной инициативы. Изменению концепции института омбудсмана в направлении существенного укрепления его статуса и роли в государственно-правовой системе страны будет способствовать его взаимодействие с федеральным органом конституционного контроля. Так, стоило бы наделить Уполномоченного по правам человека правом обращения в Конституционный Суд РФ не только в порядке ч. 4 ст. 125, но также и в порядке ч. 2 и ч. 5 ст. 125 федеральной Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 1 должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако, из ст. 16 следует, что обжаловаться могут решения и действия как названных в ч. 1 ст. 1 субъектов, так и государственных служащих. Такая законодательная «нестыковка» требует своего упорядочивания посредством включения государственных служащих в круг публичных субъектов, означенных в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. Это будет более логичное правозащитное решение.
Считаем необходимым обозначить еще ряд вопросов, связанных с государственными служащими в контексте реализации рассматриваемого федерального конституционного закона. В частности, государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, предоставлена возможность дать свои объяснения (ст. 25), но это не адресуется государственным служащим. То же относится и к обращениям с заявлением в суд, к обращениям к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела (п. 1-2 ч. 1 ст. 29). Еще по нормам Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих (п. 2 ч. 1 ст. 23), а предоставлять их обязаны только должностные лица (ст. 34). Необходимость законодательного «снятия» такого рода упущений и неточностей вполне очевидна.
В научных дискуссиях по вопросам совершенствования института Уполномоченного по правам человека высказывается мнение о необходимости его «специализации» путем определения, какие именно жалобы им должны рассматриваться. В обоснование такой позиции приводится как удачный санкт-петербургский опыт, где в законе об омбудсмене оговорено, что «в компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в ст.ст. 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга».
Считаем, что нельзя допустить восприятия такого «опыта» на федеральном уровне, поскольку в сфере управления могут нарушаться и, к сожалению, нарушаются далеко не только гражданские и политические права: по оценкам результатов деятельности думского Уполномоченного по правам человека за 4,5 года более трети жалоб связаны с социально-экономической проблематикой. Отметим также, что определенную сложность представляет квалификация нарушений как «систематических» (должны нарушаться права одного и того же лица (группы лиц) или одним и тем же органом власти, должностным лицом?) и «массовых» (одномоментное нарушение прав широкого круга лиц или совокупное количество нарушений прав человека за определенный период). В связи с изложенным полагаем, что в региональном измерении такое «сепарирование» обращений граждан допустимо, поскольку у граждан есть право обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ, но совершенно неприемлемо на федеральном уровне.
Тенденции развития института Уполномоченного по правам человека в России во многом обусловлены зарубежным опытом. В деле защиты прав и свобод человека от искажений и беззакония в сфере управления институт омбудсмана, по словам Радюшиной Е.
, «проявил себя как чрезвычайно полезный, действуя в интересах граждан, а также и самой администрации, делу эффективности и доверия к которой этот институт может содействовать как никакой иной» . Привлекая зарубежный опыт, отметим, что в Норвегии сложился институт омбудсмена по делам несовершеннолетних, в Финляндии – по делам потребителей, в Венгрии – Уполномоченный государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств, в Израиле – военный омбудсмен, в Канаде – омбудсмен по делам заключенных и др. Для сложносоставных государств характерно существование и регионального омбудсмена . Подобная «субъектная специализация» и регионализация стали проявляться и на российской почве. Как уже отмечалось, по состоянию на 1 февраля 2003 г., в стране учреждено 15 уполномоченных по правам ребенка: 12 – на уровне субъектов РФ и 3 – на уровне муниципальных образований. В 5 субъектах РФ пост уполномоченного по правам ребенка введен на основании законов субъектов Федерации, а в остальных – на основании актов глав исполнительной власти субъектов Федерации. Из 15 уполномоченных – трое работают на общественных началах.
Региональное измерение института уполномоченного по правам человека еще не стало убедительным, поскольку в настоящее время только
в 29 субъектах РФ приняты законы об уполномоченном по правам человека, а в 22 субъектах уполномоченные назначены. О положительном опыте своей деятельности могут заявить лишь 5-6 региональных омбудсменов.
Федеральный конституционный акт об Уполномоченном по правам человека предусмотрел право участия субъектов Федерации в развитии системы омбудсменства. Такой подход вписывается в конституционную концепцию, относящую защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72). Учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте составляет по закону его исключительную компетенцию. Подача жалобы Уполномоченному в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.
Анализ процесса становления региональных омбудсменов свидетельствует, что только около трети субъектов Федерации проявили намерения развивать данный институт посредством принятия соответствующего законодательства, хотя его учреждение напрашивается сложившейся тревожной ситуацией в сфере прав человека во всех субъектах Федерации . Поскольку федеральное принуждение в вопросе создания института уполномоченного по правам человека в субъекте РФ в конституционно-правовом порядке не предусмотрено, то целесообразно назначить представителей думского Уполномоченного по правам человека в федеральном округе. Такое решение позволит несколько скорректировать ситуацию, сложившуюся в сфере развития института регионального уполномоченного, с целью достижения единства институциональных механизмов защиты прав и свобод человека.
Учреждению должности регионального уполномоченного может способствовать принятие федерального закона об основах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Данным актом можно установить некоторый переходный период для субъектов, где институт омбудсмена не учрежден: его правозащитные задачи будет решать региональный омбудсмен – представитель федерального российского омбудсмена, который и вносит предложения о кандидатурах на означенную должность.
Значимым направлением развития института Уполномоченного по правам человека представляется его органическое взаимодействие с международной «правозащитной сетью». Международная практическая деятельность российского Уполномоченного связана с установлением и укреплением прямых деловых связей с соответствующими профильными подразделениями ООН, Совета Европы, ОБСЕ и др., с налаживанием контактов и обменом опытом с национальными правозащитными институтами зарубежных стран с целью совершенствования процедур защиты прав человека. Это позволяет российскому омбудсмену своевременно пресечь и блокировать нарушения прав личности на стыке законодательства и практики его применения.
Думский Уполномоченный стремиться к установлению деловых отношений с неправительственными организациями , поскольку только системный организационный подход к защите прав личности может привести к радикально-положительному результату в гуманитарной сфере. Показательная информация о результатах и эффективности практической деятельности думского Уполномоченного – основа роста авторитета данной правозащитной структуры и стимулирования учреждения аналогичных региональных органов. Названные структуры неверно рассматривать как «панацею от всех правозащитных болезней», но недооценка их потенциала в области прав человека может обернуться для России отставанием в гуманитарной сфере.
Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что Уполномоченный по правам человека в федеральном и региональном измерении сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.
Региональное измерение института уполномоченного по правам человека еще не стало убедительным, поскольку в настоящее время только
в 29 субъектах РФ приняты законы об уполномоченном по правам человека, а в 22 субъектах уполномоченные назначены. О положительном опыте своей деятельности могут заявить лишь 5-6 региональных омбудсменов.
Федеральный конституционный акт об Уполномоченном по правам человека предусмотрел право участия субъектов Федерации в развитии системы омбудсменства. Такой подход вписывается в конституционную концепцию, относящую защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72). Учреждение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте составляет по закону его исключительную компетенцию. Подача жалобы Уполномоченному в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным.
Анализ процесса становления региональных омбудсменов свидетельствует, что только около трети субъектов Федерации проявили намерения развивать данный институт посредством принятия соответствующего законодательства, хотя его учреждение напрашивается сложившейся тревожной ситуацией в сфере прав человека во всех субъектах Федерации . Поскольку федеральное принуждение в вопросе создания института уполномоченного по правам человека в субъекте РФ в конституционно-правовом порядке не предусмотрено, то целесообразно назначить представителей думского Уполномоченного по правам человека в федеральном округе. Такое решение позволит несколько скорректировать ситуацию, сложившуюся в сфере развития института регионального уполномоченного, с целью достижения единства институциональных механизмов защиты прав и свобод человека.
Учреждению должности регионального уполномоченного может способствовать принятие федерального закона об основах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Данным актом можно установить некоторый переходный период для субъектов, где институт омбудсмена не учрежден: его правозащитные задачи будет решать региональный омбудсмен – представитель федерального российского омбудсмена, который и вносит предложения о кандидатурах на означенную должность.
Значимым направлением развития института Уполномоченного по правам человека представляется его органическое взаимодействие с международной «правозащитной сетью». Международная практическая деятельность российского Уполномоченного связана с установлением и укреплением прямых деловых связей с соответствующими профильными подразделениями ООН, Совета Европы, ОБСЕ и др., с налаживанием контактов и обменом опытом с национальными правозащитными институтами зарубежных стран с целью совершенствования процедур защиты прав человека. Это позволяет российскому омбудсмену своевременно пресечь и блокировать нарушения прав личности на стыке законодательства и практики его применения.
Думский Уполномоченный стремиться к установлению деловых отношений с неправительственными организациями , поскольку только системный организационный подход к защите прав личности может привести к радикально-положительному результату в гуманитарной сфере. Показательная информация о результатах и эффективности практической деятельности думского Уполномоченного – основа роста авторитета данной правозащитной структуры и стимулирования учреждения аналогичных региональных органов. Названные структуры неверно рассматривать как «панацею от всех правозащитных болезней», но недооценка их потенциала в области прав человека может обернуться для России отставанием в гуманитарной сфере.
Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что Уполномоченный по правам человека в федеральном и региональном измерении сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.
Такой инструмент контроля крайне необходим, поскольку нарушения прав человека со стороны государственных структур и их служащих происходят повсеместно. Однако считаем, что генеральный курс деятельности уполномоченных по правам человека должен быть связан с системной аналитической работой, результаты которой позволят найти и использовать действенные правозащитные рычаги как в конкретном случае, так и, что даже более значимо, для позитивного перелома сложившейся ситуации с защитой прав человека. Только в этом случае может быть достигнуто основательное противодействие нарушениям прав человека со стороны государства и его служащих. Существующие сегодня механизмы защиты от административного произвола слишком слабы и неэффективны.
§ 6. Общественные и неправительственные правозащитные организации
Правозащитная структура России охватывает и публичные (государственные и муниципальные) органы, и институты гражданского общества. Общность стоящих перед ними задач, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, позволяет рассчитывать на их конструктивное сотрудничество при традиционных автономии и конкурировании. Однако, внятной практики взаимодействия названных форм организации общества в России не сложилось. Речь идет скорее об их «фрагментарных контактах» в условиях сосуществования государства, обретающего свои качественные характеристики, и «каркаса гражданского общества» – так оценил уровень развития гражданского общества в России глава государства в одном из своих посланий Федеральному Собранию .
О взаимовлиянии государства и гражданского общества высказываются ученые и практики, отмечая новую конфигурацию этих отношений . Корни многих неудач государственного строительства России связываются с неразвитостью гражданского общества, и с неумением власти говорить с ним и сотрудничать. Власть, по словам Президента РФ, все время бросает в крайности – то она не замечает, то чрезмерно опекает общество . Вместе с тем появились индикаторы некоторого усиления курса государства на взаимодействие государственных органов со структурами гражданского общества. Так, в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. , отмечается, что система управления государственной службы необходима, в частности, для обеспечения взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, создания условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу. Распоряжением Правительства РФ от 7 марта 2002 г., посвященным реализации итогов Гражданского форума , министерства и другие федеральные исполнительные органы должны создать совместно с общественными организациями 16 рабочих групп по различным направлениям жизнедеятельности российского общества. Это же распоряжение предусматривает включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при Правительстве РФ и при федеральных органах исполнительной власти.
Конституция России не прибегла к понятию «гражданское общество», но обозначила некоторые параметры его структуры и формы активности и самореализации членов гражданского общества . В контексте нашего исследования обратимся к такому элементу гражданского общества как общественные объединения, которых в стране, по данным Минюста РФ, зарегистрировано более 135 тыс. Однако, говорить о точной статистике не приходится, так как не все общественные объединения имеют статус юридического лица, а значит не попадают в данные регистрирующих органов. В своей совокупности общественные объединения в России составляют так называемый «третий сектор» , которому свойственна добровольная активность, «деятельность ради общественного благополучия».
Исходя из конституционных положений, общественные объединения являются не только результатом реализации гражданами своего права на объединение (ст. 30), но и способом самозащиты своих прав и свобод (ч. 2 ст. 45). Эти нормы по сути составляют конституционную основу деятельности общественных объединений, легализуют разветвленную систему правозащитных институтов. Главной функцией таких организаций является, в той или иной степени, расширение пределов свободы и наделение населения властью, вовлечение населения в процесс социальных изменений, в развитие социальной защиты.
Согласно ч. 4 ст. 13 Конституции РФ общественные объединения равны перед законом. Такая конституционная позиция, адресованная общественным объединениям, создает равенство их правовых возможностей. Названный конституционных принцип воспроизведен в ст. 15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» , которая называет и иные важные позиции. Так, установлено, что деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.
Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах – общедоступной.
Взаимоотношения государства, его органов и должностных лиц (так называемый «первый сектор») и общественных объединений исходят из презумпции невмешательства в деятельность друг друга (ст. 17 ФЗ № 82 ФЗ), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Вместе с тем данная презумпция реализуется далеко не идеально, и это не является особенностью российской действительности. Центром развития демократии и прав человека к 58 сессии Комиссии ООН по правам человека был подготовлен доклад о положении правозащитников и неправительственных правозащитных организаций в России в 1999-2002 гг. В нем отмечено, что преследование активистов-правозащитников и препятствование деятельности правозащитных организаций является одной из острых проблем прав человека, не просто существующих, но и обостряющихся сегодня в России. Осуществление миссии правозащитных неправительственных некоммерческих организаций (НКО) – защиты прав человека – серьезно осложнено двумя факторами: принятием репрессивного законодательства в отношении всех НКО, в том числе правозащитных, и административной практикой преследования и оказания давления на правозащитные и другие НКО и отдельных активистов со стороны государственных властей на всех уровнях – федеральном, региональном и особенно местном.
Авторы доклада обратились с просьбой к Специальному представителю Генерального Секретаря ООН по положению правозащитников сделать официальное заявление о положении правозащитников и правозащитных организаций в России, особо подчеркнув обеспокоенность в отношении бездействия федеральных властей в связи с давлением и преследованием правозащитников со стороны российских региональных и местных властей. Так отражены позиции правозащитников по поводу ущемления их прав решениями и действиями публичных структур.
Оценивая способность правозащитных объединений влиять на общественные отношения, в конституционном порядке (ч. 5 ст. 13) установлен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, что Федеральным законом от 25 июля 2002 г. отнесено к экстремистской деятельности . Данным конституционно-правовым требованием сформулированы «заградительные» барьеры в отношении и государства, и общества, и личности от вышеназванных посягательств и действий общественных объединений. Установление подобных запретов свидетельствует, на наш взгляд, и о признании государством потенциала общественных объединений, усиленного их организованностью.
Российское законодательство, касающееся различных видов общественных объединений, достаточно обширно. Назовем, например, федеральные законы от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» ; от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» ; от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» . Помимо приведенных видов общественных объединений российское законодательство прибегает к иным понятиям – «организация» , «ассоциация» , «община» , – уточняя направление, сферы, цели их деятельности. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, ассоциировавшихся на основе общих целей, указанных в уставе.
Взаимоотношения государства, его органов и должностных лиц (так называемый «первый сектор») и общественных объединений исходят из презумпции невмешательства в деятельность друг друга (ст. 17 ФЗ № 82 ФЗ), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Вместе с тем данная презумпция реализуется далеко не идеально, и это не является особенностью российской действительности. Центром развития демократии и прав человека к 58 сессии Комиссии ООН по правам человека был подготовлен доклад о положении правозащитников и неправительственных правозащитных организаций в России в 1999-2002 гг. В нем отмечено, что преследование активистов-правозащитников и препятствование деятельности правозащитных организаций является одной из острых проблем прав человека, не просто существующих, но и обостряющихся сегодня в России. Осуществление миссии правозащитных неправительственных некоммерческих организаций (НКО) – защиты прав человека – серьезно осложнено двумя факторами: принятием репрессивного законодательства в отношении всех НКО, в том числе правозащитных, и административной практикой преследования и оказания давления на правозащитные и другие НКО и отдельных активистов со стороны государственных властей на всех уровнях – федеральном, региональном и особенно местном.
Авторы доклада обратились с просьбой к Специальному представителю Генерального Секретаря ООН по положению правозащитников сделать официальное заявление о положении правозащитников и правозащитных организаций в России, особо подчеркнув обеспокоенность в отношении бездействия федеральных властей в связи с давлением и преследованием правозащитников со стороны российских региональных и местных властей. Так отражены позиции правозащитников по поводу ущемления их прав решениями и действиями публичных структур.
Оценивая способность правозащитных объединений влиять на общественные отношения, в конституционном порядке (ч. 5 ст. 13) установлен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, что Федеральным законом от 25 июля 2002 г. отнесено к экстремистской деятельности . Данным конституционно-правовым требованием сформулированы «заградительные» барьеры в отношении и государства, и общества, и личности от вышеназванных посягательств и действий общественных объединений. Установление подобных запретов свидетельствует, на наш взгляд, и о признании государством потенциала общественных объединений, усиленного их организованностью.
Российское законодательство, касающееся различных видов общественных объединений, достаточно обширно. Назовем, например, федеральные законы от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» ; от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» ; от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» . Помимо приведенных видов общественных объединений российское законодательство прибегает к иным понятиям – «организация» , «ассоциация» , «община» , – уточняя направление, сферы, цели их деятельности. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, ассоциировавшихся на основе общих целей, указанных в уставе.
Отражая организационно-правовые формы общественных объединений, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ называет общественную организацию; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическую партию (ст. 7). Из них только общественные организации и политические партии основаны на членстве, чем обеспечивается их определенная стабильность. Общественная организация создается на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Все общественные объединения в той или иной степени ориентированы на реализацию и защиту прав и законных интересов человека и гражданина. Выявление особенностей общественных объединений достижимо посредством их классификации. Она возможна по их целевым установкам (например, правозащитные, благотворительные), по уровню деятельности (например, общероссийские, региональные, межрегиональные, местные), по субъектной направленности (например, защита вынужденных мигрантов, военнослужащих, сирот) и содержательной ориентации (например, защита личных, политических прав, общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов).
Интересным представляется классификационный подход, предложенный Сунгуровым А.Ю. , который внутри «третьего сектора», сообщества некоммерческих, неправительственных и неполитических организаций выделил ряд классов некоммерческих организаций (НКО) на основе различия их фокусных групп:
на кого или на какие проблемы направлена их деятельность.
Первым он выделяет класс НКО, фокусной группой которых являются сами члены этих организаций. Среди них можно выделить два подкласса: «НКО взаимопомощи», объединяющие людей по принципу общей беды или проблемы (прежде всего организации инвалидов, родителей больных детей и т.д.); сюда же можно отнести и объединения людей по демографическому или гендерному признаку, а также по характеру сексуальной ориентации; «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т.д. Названные подклассы не разделены четкой линией, и часто НКО одного из них обладают чертами другого. Вместе с тем их разделяет степень остроты и болезненности проблем их членов, что будет влиять и на их характер взаимоотношений с властными структурами.
Ко второму классу отнесены организации, направленные на решение определенных проблем, непосредственно не связанных с проблемами самих их членов. Здесь также просматриваются два подкласса: «НКО социальной направленности», или благотворительные организации, направленные на решение человеческих проблем, при этом часть из них направлена на решение комплекса проблем определенных категорий населения, например престарелых или многосемейных, другая часть – на решение конкретных типов проблем – например, проблемы бездомности или проблемы СПИДа;
НКО «экологической» направленности, особенно если понимать под «экологической деятельностью» защиту окружающей среды в широком смысле, т.е. не только группы охраны природы, но и группы защиты памятников культуры и т. д.
К третьему классу отнесены правозащитные организации, как традиционного типа, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, включающие и контроль за действием исполнительной власти, например ее карательных структур (Правозащитная организация «Гражданский контроль» в Санкт-Петербурге), и контроль за процедурой выборов и т.д.
Четвертый класс НКО составят возникающие в последнее время «инфраструктурные» НКО, миссией которых является содействие деятельности других некоммерческих организаций в самом широком смысле. Сюда входят и организации, специализирующиеся на правовом обеспечении НКО; и организации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельности; и центры поддержки НКО, возникшие на основе целевых грантов иностранных фондов. К этому же классу относятся и НКО, которые условно можно назвать организациями гражданских инициатив, ставящие своей целью содействие становлению гражданского общества в регионе или содействующие партнерским отношениям общества и власти.
Приведенные варианты систематизации общественных объединений выделяют их особую группу – правозащитные организации, которые ориентированы на осуществление правозащитной деятельности и наиболее связаны с нашим исследованием. По оценке Президента Международной Хельсинкской Федерации, председателя Московской Хельсинкской группы Алексеевой Л.М., сегодня в России более 2 тыс. правозащитных организаций , что составляет лишь 1,5 % от числа зарегистрированных общественных объединений. Учитывая высокий «правонарушительный градус» в России, такое количество правозащитных общественных объединений далеко недостаточно. Однако простым количественным ростом проблему не разрешить. Требуется качественное наполнение правозащитной деятельности общественных объединений, повышение ее эффективности и конструктивности. Результирующим вектором комплексного подхода общественных объединений к правозащитной деятельности может стать состояние защищенности личности от произвола публичной власти.
Правозащитную деятельность общественных объединений можно определить как совокупность не запрещенных законом форм их реагирования на состояние дел в сфере прав человека вообще и на нарушение прав, свобод и законных интересов конкретного лица (группы лиц, категории лиц). Следует отметить, что правозащитная деятельность строится на самостоятельно «добытом» и проанализированном «правонарушительном» материале. Получению соответствующей информации способствует мониторинг прав человека, осуществляемый правозащитными организациями. Здесь, на наш взгляд, таится опасность превращения правозащитной деятельности в «активность» по обоснованию собственного существования и повышения рейтинга путем отбора «выигрышных» (в их понимании) проблем, связанных с нарушениями прав человека. Современное правозащитное движение в России, к сожалению, демонстрирует деструктивную избирательность: критические оценки нарушений прав человека звучат тогда, когда можно рассчитывать на широкий общественный резонанс и за пределами государства. Правозащитные организации и правозащитники молчат, когда речь идет о нарушении прав россиян (соотечественников) за границей, но готовы защищать права «чеченских боевиков». Такой подход объясняется, на наш взгляд, тем, что российским правозащитникам значительно выгоднее «обозначить принципиальную позицию» по отношению к российскому государству, нежели «высказаться» в связи с «правозащитными девиациями» зарубежных стран.
Первым он выделяет класс НКО, фокусной группой которых являются сами члены этих организаций. Среди них можно выделить два подкласса: «НКО взаимопомощи», объединяющие людей по принципу общей беды или проблемы (прежде всего организации инвалидов, родителей больных детей и т.д.); сюда же можно отнести и объединения людей по демографическому или гендерному признаку, а также по характеру сексуальной ориентации; «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т.д. Названные подклассы не разделены четкой линией, и часто НКО одного из них обладают чертами другого. Вместе с тем их разделяет степень остроты и болезненности проблем их членов, что будет влиять и на их характер взаимоотношений с властными структурами.
Ко второму классу отнесены организации, направленные на решение определенных проблем, непосредственно не связанных с проблемами самих их членов. Здесь также просматриваются два подкласса: «НКО социальной направленности», или благотворительные организации, направленные на решение человеческих проблем, при этом часть из них направлена на решение комплекса проблем определенных категорий населения, например престарелых или многосемейных, другая часть – на решение конкретных типов проблем – например, проблемы бездомности или проблемы СПИДа;
НКО «экологической» направленности, особенно если понимать под «экологической деятельностью» защиту окружающей среды в широком смысле, т.е. не только группы охраны природы, но и группы защиты памятников культуры и т. д.
К третьему классу отнесены правозащитные организации, как традиционного типа, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, включающие и контроль за действием исполнительной власти, например ее карательных структур (Правозащитная организация «Гражданский контроль» в Санкт-Петербурге), и контроль за процедурой выборов и т.д.
Четвертый класс НКО составят возникающие в последнее время «инфраструктурные» НКО, миссией которых является содействие деятельности других некоммерческих организаций в самом широком смысле. Сюда входят и организации, специализирующиеся на правовом обеспечении НКО; и организации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельности; и центры поддержки НКО, возникшие на основе целевых грантов иностранных фондов. К этому же классу относятся и НКО, которые условно можно назвать организациями гражданских инициатив, ставящие своей целью содействие становлению гражданского общества в регионе или содействующие партнерским отношениям общества и власти.
Приведенные варианты систематизации общественных объединений выделяют их особую группу – правозащитные организации, которые ориентированы на осуществление правозащитной деятельности и наиболее связаны с нашим исследованием. По оценке Президента Международной Хельсинкской Федерации, председателя Московской Хельсинкской группы Алексеевой Л.М., сегодня в России более 2 тыс. правозащитных организаций , что составляет лишь 1,5 % от числа зарегистрированных общественных объединений. Учитывая высокий «правонарушительный градус» в России, такое количество правозащитных общественных объединений далеко недостаточно. Однако простым количественным ростом проблему не разрешить. Требуется качественное наполнение правозащитной деятельности общественных объединений, повышение ее эффективности и конструктивности. Результирующим вектором комплексного подхода общественных объединений к правозащитной деятельности может стать состояние защищенности личности от произвола публичной власти.
Правозащитную деятельность общественных объединений можно определить как совокупность не запрещенных законом форм их реагирования на состояние дел в сфере прав человека вообще и на нарушение прав, свобод и законных интересов конкретного лица (группы лиц, категории лиц). Следует отметить, что правозащитная деятельность строится на самостоятельно «добытом» и проанализированном «правонарушительном» материале. Получению соответствующей информации способствует мониторинг прав человека, осуществляемый правозащитными организациями. Здесь, на наш взгляд, таится опасность превращения правозащитной деятельности в «активность» по обоснованию собственного существования и повышения рейтинга путем отбора «выигрышных» (в их понимании) проблем, связанных с нарушениями прав человека. Современное правозащитное движение в России, к сожалению, демонстрирует деструктивную избирательность: критические оценки нарушений прав человека звучат тогда, когда можно рассчитывать на широкий общественный резонанс и за пределами государства. Правозащитные организации и правозащитники молчат, когда речь идет о нарушении прав россиян (соотечественников) за границей, но готовы защищать права «чеченских боевиков». Такой подход объясняется, на наш взгляд, тем, что российским правозащитникам значительно выгоднее «обозначить принципиальную позицию» по отношению к российскому государству, нежели «высказаться» в связи с «правозащитными девиациями» зарубежных стран.
Имеют место случаи, когда защита прав и свобод человека приводит к нарушению конституционных норм или разрушению конституционных институтов. Например, Комитет солдатских матерей, ревностно защищая солдат от произвола (или безразличия) военных чиновников, допускают подмену тезиса, приводящую к формированию исключительно негативного отношения к Вооруженным силам России – важному механизму обеспечения государственного суверенитета. В этой связи считаем необходимым отметить, что правозащитным организациям следует критически анализировать не только результаты мониторинга прав человека, но и следствия собственных правозащитных воздействий.
Особенности «форм реагирования» правозащитной организации обусловлены ее «специализацией»: одни организации связывают свою деятельность с защитой различных социальных групп населения; другие – работают по отдельным видам нарушений прав и свобод; третьи – являются универсальными, поскольку занимаются комплексом проблем, относящихся к правам человека. Общим знаменателем правозащитной деятельности общественных объединений любой «специализации» является бесплатность оказания помощи. Такое правило должно иметь форму нравственного запрета: наживаться на незащищенности людей от произвола власти недопустимо.
На правозащитную деятельность оказывает влияние также уровень самой организации – федеральный, межрегиональный, региональный, местный, каждый из которых имеет свой правозащитный потенциал и арсенал. Эффективность их реализации во многом зависит от функциональности диалога между обществом и властью. Одним из распространенных «рычагов» правозащитной деятельности общественных объединений являются перманентные обвинениям в адрес федеральных, региональных, местных властей. Однако без определенной конструктивной составляющей и без налаживания постоянного диалога улучшить ситуацию в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина силами институтов гражданского общества не удастся.
В негосударственном правозащитном сообществе есть организации, в названии которых присутствует указание на религиозную принадлежность, в чем мы усматриваем определенный деструктивный момент. Когда в фокус правозащитной деятельности попадают категории граждан, чьи права требуют специальной защиты – дети, инвалиды, вынужденные мигранты, и это отражается в названии правозащитной организации, тогда цели и намерения правозащитников вполне понятны. Когда же религиозные факторы встраиваются в правозащитную деятельность, то здесь проявляется определенная двусмысленность. Например, в Ростовской области действует региональная общественная организация «Христиане против пыток и детского рабства». При этом невольно возникает вопрос, а что мусульмане, иудеи – «за». Такое религиозное позиционирование приемлемо для религиозного объединения, но в контексте правозащитной деятельности по меньшей мере некорректно.
В феврале 2003 г. прошла информация о создании мусульманской неправительственной правозащитной организации, деятельность которой будет заключаться в осуществлении мониторинга нарушения прав мусульман в России и предоставлении им правозащитных услуг . Проведением мониторинга будут заниматься региональные инспектора, в обязанность которых входит «заключение договоров на бесплатные правозащитные и консультационные услуги с мечетями и иными объединениями этнических мусульман», «сбор информации о нарушении прав мусульман, прием жалоб и обращений». Здесь проявляется не только дискриминация людей по религиозному признаку, но возникает новое деление мусульман на «этнических» и соответственно «не этнических». Первые из них попадают под правозащитное крыло вышеназванной организации, чего нельзя сказать однозначно о других.
Считаем, что следует установить запрет на создание правозащитных организаций по этно-религиозным признакам подобно тому, как это предусмотрено в ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2002 г. «О политических партиях». Для совместной защиты национальных и религиозных интересов федеральным законодательством предусмотрены специальные формы общественных объединений , следовательно такой запрет не будет истолковываться как посягательство государства на свободу общественных объединений. Одновременно, устранение таких признаков правозащитной организации, которые могут спровоцировать, в частности религиозную рознь, будет способствовать, на наш взгляд, укреплению правозащитного движения в многоконфессиональной России. Приведенные доводы отнюдь не отрицают специализации правозащитной деятельности, посредством которой достигается ее качество и эффективность.
В исследовательских целях представляется полезным провести классификацию правозащитных организаций, которую можно осуществить, опираясь на их названия и целевые ориентиры . Например, Московская Хельсинская группа по своему названию отражает региональный уровень, по ориентирам – региональный европейский, поскольку мониторинг осуществляется по позициям, закрепленным Конвенцией 1950 г., а сотрудничество строит со всеми 89 субъектами, выбрав, по словам Алексеевой Л.
М., самую способную к проведению мониторинга и составлению докладов правозащитную организацию и работая с ней как с партнером. Посредством обобщения результатов Московская Хельсинская группа готовит общероссийский доклад по правам человека. Международный статус имеют и Центр содействия международной защите; Международное историко-просветительское, правозащитное и благотворительное общество «Мемориал» (г. Москва).
Большинство правозащитных общественных объединений имеют региональный статус. Среди них региональная общественная организация «Благотворительность и помощь» (г. Санкт-Петербург); Псковское региональное общественное движение «Вече»; региональный центр прав человека (Новгородская область); Красноярский краевой Фонд «Правовая защита»; другие.
Межрегиональными себя определили Центрально-Черноземный исследовательский Центр по правам человека (Курская область); Межрегиональный Центр прав человека (г. Екатеринбург); Межрегиональная правозащитная группа (Воронежская область); Межрегиональный центр прав человека (Свердловская область).
В числе местных правозащитных структур, например, Челябинское городское общественное движение «Защита прав человека»; Самарская городская ассоциация «За права человека»; Новосибирская городская общественная организация «Центр правозащитной деятельности и правовой информации»; другие.
Примерами «содержательно-ориентированных» региональных правозащитных объединений выступают Региональная общественная организация «Сибирская инициатива» (Алтайский край) (защищает права человека в российском здравоохранении); «Правозащитный Центр Архангельской области» (деятельность направлена на защиту гражданских, экономических и социальных прав граждан); Межрегиональный центр прав человека (Свердловская область) (защита конституционных прав человека); Региональный правозащитный центр «Право» (Ставропольский край) (защита граждан от произвола и государственных интересов).
Ряд правозащитных общественных объединений фокусирует внимание на защите прав отдельных категорий граждан: Комитет содействия защите законных интересов (Астраханская область) заявил об оказании правовой и организационной помощи слабозащищенным гражданам, правовой помощи беженцам и вынужденным переселенцам; Центрально-Черноземный исследовательский Центр по правам человека – об оказании правовой помощи малообеспеченным гражданам; Саратовский правозащитный центр «Солидарность» заявил об оказании благотворительной поддержки детям, инвалидам, одиноким лицам, содержащимся в местах лишения свободы.
Анализ представленных материалов показал, что общественные объединения в качестве форм и методов правозащитной деятельности определяют мониторинг прав человека, юридическое консультирование, правовое просвещение, оказание юридической помощи через общественные приемные, научная, законотворческая деятельность, общественная экспертиза законодательных и подзаконных актов на предмет соблюдения прав человека, аналитическая работа, развитие и поддержка правозащитного движения, издательская деятельность, создание и разработка правозащитных методик, общественная адвокатура, психологическая реабилитация, контроль за действиями органов государственной власти и местного самоуправления, информационная деятельность и пропаганда по вопросам прав человека, наблюдение за правоприменительными учреждениями, досудебная и судебная защита, организация свидетельских и юридических сопровождений в судах, общественные расследования по фактам нарушения прав человека, содействие развитию правовой культуры.
Заявленный правозащитными некоммерческими структурами «каталог» средств и приемов достижения их уставных целей выглядит достаточно убедительно. Однако, на ситуацию с правами человека в России это существенно не влияет. В качестве причин такой «правозащитной обстановки» можно назвать нередко имитационную форму существования общественных объединений, их «нездоровую» конкуренцию как между собой, так и с другими правозащитными структурами. Фактором, препятствующим формированию действенной правозащитной инфраструктуры, можно считать затянувшийся синдром диссидентства, «задержавшийся» из первого российского опыта правозащитной деятельности. Это мешает осмыслению необходимости конструктивного сотрудничества правозащитных организаций как между собой, так и с публичными структурами.
Вместе с тем есть примеры комплексного и конструктивного сотрудничества между правозащитными непубличными структурами и органами власти. Среди них – правозащитная деятельность Межрегионального общественного Учреждения «Объединенная общественная приемная»
(МОУ «ООП»), зарегистрированного в органах юстиции 26 февраля 1999 г. Расширение сферы деятельности Объединенной общественной приемной по укреплению взаимодействия и творческого сотрудничества с государственными органами, общественными организациями с различными партиями и движениями, чьи интересы совпадали с уставными направлениями деятельности МОУ «ООП» – была одной из приоритетных задач Правления и дирекции Учреждения.
Большинство правозащитных общественных объединений имеют региональный статус. Среди них региональная общественная организация «Благотворительность и помощь» (г. Санкт-Петербург); Псковское региональное общественное движение «Вече»; региональный центр прав человека (Новгородская область); Красноярский краевой Фонд «Правовая защита»; другие.
Межрегиональными себя определили Центрально-Черноземный исследовательский Центр по правам человека (Курская область); Межрегиональный Центр прав человека (г. Екатеринбург); Межрегиональная правозащитная группа (Воронежская область); Межрегиональный центр прав человека (Свердловская область).
В числе местных правозащитных структур, например, Челябинское городское общественное движение «Защита прав человека»; Самарская городская ассоциация «За права человека»; Новосибирская городская общественная организация «Центр правозащитной деятельности и правовой информации»; другие.
Примерами «содержательно-ориентированных» региональных правозащитных объединений выступают Региональная общественная организация «Сибирская инициатива» (Алтайский край) (защищает права человека в российском здравоохранении); «Правозащитный Центр Архангельской области» (деятельность направлена на защиту гражданских, экономических и социальных прав граждан); Межрегиональный центр прав человека (Свердловская область) (защита конституционных прав человека); Региональный правозащитный центр «Право» (Ставропольский край) (защита граждан от произвола и государственных интересов).
Ряд правозащитных общественных объединений фокусирует внимание на защите прав отдельных категорий граждан: Комитет содействия защите законных интересов (Астраханская область) заявил об оказании правовой и организационной помощи слабозащищенным гражданам, правовой помощи беженцам и вынужденным переселенцам; Центрально-Черноземный исследовательский Центр по правам человека – об оказании правовой помощи малообеспеченным гражданам; Саратовский правозащитный центр «Солидарность» заявил об оказании благотворительной поддержки детям, инвалидам, одиноким лицам, содержащимся в местах лишения свободы.
Анализ представленных материалов показал, что общественные объединения в качестве форм и методов правозащитной деятельности определяют мониторинг прав человека, юридическое консультирование, правовое просвещение, оказание юридической помощи через общественные приемные, научная, законотворческая деятельность, общественная экспертиза законодательных и подзаконных актов на предмет соблюдения прав человека, аналитическая работа, развитие и поддержка правозащитного движения, издательская деятельность, создание и разработка правозащитных методик, общественная адвокатура, психологическая реабилитация, контроль за действиями органов государственной власти и местного самоуправления, информационная деятельность и пропаганда по вопросам прав человека, наблюдение за правоприменительными учреждениями, досудебная и судебная защита, организация свидетельских и юридических сопровождений в судах, общественные расследования по фактам нарушения прав человека, содействие развитию правовой культуры.
Заявленный правозащитными некоммерческими структурами «каталог» средств и приемов достижения их уставных целей выглядит достаточно убедительно. Однако, на ситуацию с правами человека в России это существенно не влияет. В качестве причин такой «правозащитной обстановки» можно назвать нередко имитационную форму существования общественных объединений, их «нездоровую» конкуренцию как между собой, так и с другими правозащитными структурами. Фактором, препятствующим формированию действенной правозащитной инфраструктуры, можно считать затянувшийся синдром диссидентства, «задержавшийся» из первого российского опыта правозащитной деятельности. Это мешает осмыслению необходимости конструктивного сотрудничества правозащитных организаций как между собой, так и с публичными структурами.
Вместе с тем есть примеры комплексного и конструктивного сотрудничества между правозащитными непубличными структурами и органами власти. Среди них – правозащитная деятельность Межрегионального общественного Учреждения «Объединенная общественная приемная»
(МОУ «ООП»), зарегистрированного в органах юстиции 26 февраля 1999 г. Расширение сферы деятельности Объединенной общественной приемной по укреплению взаимодействия и творческого сотрудничества с государственными органами, общественными организациями с различными партиями и движениями, чьи интересы совпадали с уставными направлениями деятельности МОУ «ООП» – была одной из приоритетных задач Правления и дирекции Учреждения.
Само создание Объединенной общественной приемной было направлено на благотворительную деятельность – оказание безвозмездной юридической помощи и социальную реабилитацию малообеспеченных, безработных, лиц нуждающихся в попечении, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических и интеллектуальных особенностей испытывают затруднения в реализации своих прав и законных интересов; организацию рабочих мест для граждан, нуждающихся в особой защите, в том числе для увольняющихся в запас военнослужащих и членов их семей . Работа Учреждения направлена на улучшение качества безвозмездной правовой помощи обратившимся гражданам; расширение контактов с государственными органами, общественными правозащитными организациями, партиями, движениями, сфера деятельности которых совпадает с уставными направлениями работы Учреждения; более активное развитие международного сотрудничества в области прав человека; участие в общественно значимых публичных форумах, съездах и других массовых мероприятиях и др.
Для оказания безвозмездной консультативной помощи в объединенную общественную приемную привлечены профессионалы в основном вышедшие в отставку ветераны органов прокуратуры, к приему граждан привлекаются студенты старших курсов ряда юридических ВУЗов. В 2002 г.
59 приемных действовали в Вологодской (4), Московской (14), Ленинградской (3), Смоленской (3), Псковской, Новосибирской, Ульяновской областях (по 1), в Москве (20) и в Санкт-Петербурге (10). К работе было привлечено 38 юристов профессионалов, ветеранов органов прокуратуры, около 100 активистов, в том числе 52 студента.
Заслуживает внимания работа руководителей отделений и юристов МОУ «ООП», которые взаимодействуют с депутатами Государственной Думы, либо депутатами Законодательного Собрания субъекта РФ. Успешной можно назвать деятельность работников МОУ «ООП» по укреплению партнерских взаимоотношений с региональными государственно-властными структурами. Особенно выделяются в этом отношении Санкт-Петербург, Смоленская и Вологодская области.
Серьезная работа проводится Учреждением совместно с Комиссией по правам человека при Президенте РФ; принимаются меры к установлению деловых контактов с общественными приемными полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Комитетом по делам женщин, семьи и молодежи Госдумы РФ и другими структурами.
Формы и методы работы в разных приемных различны, но их деятельность направлена на удовлетворение просьб обратившихся. Гражданам оказывается исключительно бесплатная юридическая помощь: даются разъяснения действующего законодательства, при необходимости составляются письменные обращения в государственные органы и общественные организации, исковые заявления в суды, кассационные и надзорные жалобы на постановления судов. Таких документов было подготовлено около 1,5 тыс. Следует отметить, что 6 приемных в г. Москве в 2002 г. было открыто по просьбе префектур и глав администраций районов.
Конструктивное сотрудничество непубличных и публичных структур в сфере защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина должно перерасти из фрагментарного в системное русло, в чем нам видится залог радикального изменения качества государственного строительства России, формирования и реализации концепции защиты прав и свобод человека и гражданина.
В научной литературе, посвященной исследованию общественных объединений , в общественно-политической и международно-правовой лексике, в терминологии правозащитных организаций активно встречается такая их характеристика, как «неправительственные». Данное определение, основанное на отрицании принадлежности к властным структурам, подчеркивает независимость и самодеятельность таких организаций. «Неправительственной», согласно резолюции ЭКОСОС 1996/3125, может называться любая организация национального, субрегионального, регионального и международного уровней, если она не учреждена государственным органом или межгосударственным соглашением . Данный подход выглядит достаточно общу, поскольку под «любой» можно понимать и коммерческую, и некоммерческую организацию. В этой связи считаем необходимым уточнение, что речь идет исключительно о некоммерческой структуре: в качестве основного признака неправительственной организации является отсутствие получения прибыли.
Определение неправительственной организации, принятой в системе ЭКОСОС, уточняет: такая организация не может учреждаться государственным органом. Учитывая, что согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а ст. 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ предусматривает создание и действие в России не только общероссийских, межрегиональных, региональных, но и местных общественных объединений, то нельзя без корректировок переносить определение «от ЭКОСОС» на российскую почву.
Понимая «собирательный» смысл характеристики «неправительственные» организации, полагаем тем не менее необходимым отметить, что это не совсем удачный лексический подход:
если есть «неправительственные», то почему не может быть «непарламентских», «непрезидентских» организаций.
Учитывая высказанные позиции, считаем, что более адекватно определять такого рода структуры как национальные непубличные некоммерческие организации.
Российское законодательство не прибегает к характеристике национальных общественных объединений как неправительственных: это адресуется преимущественно иностранным структурам. Вместе с тем в правовых актах и документах можно встретить понятие «неправительственная организация», без уточнения иной ее специфики. «Иностранные некоммерческие неправительственные объединения» могут участвовать в создании и деятельности союзов (ассоциаций) общественных объединений (ст. 13 Федерального закона от 19 мая 1995 г.), могут быть участниками соглашений с российскими общественными объединениями (ст. 47).
В Правилах рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 25 марта 2003 г. , о «некоммерческих неправительственных объединениях» речь идет не только в зарубежном, но и международном контексте. Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ, утвержденное его Указом от 18 октября 1996 г. , о неправительственной организации говорит в «зарубежном» измерении как правозащитном партнере Комиссии, а также в связи с формированием экспертного совета, в состав которого входят и представители неправительственных организаций.
Следовательно, позиция российского законодателя, иных субъектов правотворчества сводится к тому, что неправительственными называются иностранные или международные некоммерческие объединения. Считаем, что в этом есть свой резон: он способствует идентификации некоммерческих объединений, некоторого их позиционирования по «национальному» и «не национальному» уровням. Тенденция распространения такой характеристики, как «неправительственная» применительно к российским общественным объединениям является, на наш взгляд, индикатором иностранного влияния на структуру и «философию» правозащитной деятельности, а также свидетельствует об их заинтересованности в получении положительной оценки своей деятельности не столько со стороны населения, нуждающегося в защите или получившего таковую, сколько со стороны иностранных «координаторов» и «дирижеров».
Высказываемая исследователями востребованность в унификации терминологии и стандартизации правозащитного движения не способствует, на наш взгляд, выявлению иных «болевых правозащитных точек», кроме означенных в структуре докладов тех или иных правозащитных организаций. Установка на «содержательное» наполнение заявленных мониторинговых и правозащитных ниш порождает «зашоривание» правозащитников и их объединений. Например, Московская Хельсинкская группа ориентирует региональные правозащитные организации осуществлять мониторинг прав человека по пяти ключевым позициям, среди которых право на неприкосновенность личности и справедливый суд; основные гражданские права; основные политические права и свободы; социально-экономические и трудовые права; положение наиболее уязвимых групп населения. В рамках данных проблем выделяются отдельные вопросы, чем достигается определенная емкость аналитической работы. При подготовке аналитических материалов предлагается также охарактеризовать региональное правозащитное движение и сформулировать выводы и рекомендации.
Подобная заданность правозащитной деятельности неизбежно влечет ее стагнацию. Преимущественно европейская стандартизация, «добравшаяся» и до правозащитного движения, должна рассматриваться как качественный минимум, а не вершина правозащитной деятельности общественных объединений. Это позволит стандарт – согласованный правозащитный каркас – наполнить убедительным содержанием, будет способствовать формированию правозащитного сообщества.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комплексное исследование российской конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина позволяет сделать некоторые обобщения, выводы и предложения.
1. Защита прав человека – это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, ориентир его развития, субъектно-человеческий аспект выражения существа права как особого типа и характерной формы упорядочивания общественных отношений. Современная система защиты прав человека является результатом длительного поэтапного исторического развития. В силу того, что всякое государство приращивает свою социально-регулятивную систему нормами, выкристаллизованными собственным, зачастую многовековым, опытом, универсальность системы защиты прав и свобод человека практически не достижима. Однако, такой вывод не отрицает сотрудничества государств по разработке, уточнению, адаптации к реалиям и интериоризации минимальных требований – международных стандартов, – которым должно следовать государство, защищая права и свободы лиц, находящихся под их юрисдикцией.
2. Поиск адекватных и доступных внутригосударственных правозащитных механизмов и процедур связан с реальным содержательным наполнением конституционной аксиологической формулы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Учитывая высказанные позиции, считаем, что более адекватно определять такого рода структуры как национальные непубличные некоммерческие организации.
Российское законодательство не прибегает к характеристике национальных общественных объединений как неправительственных: это адресуется преимущественно иностранным структурам. Вместе с тем в правовых актах и документах можно встретить понятие «неправительственная организация», без уточнения иной ее специфики. «Иностранные некоммерческие неправительственные объединения» могут участвовать в создании и деятельности союзов (ассоциаций) общественных объединений (ст. 13 Федерального закона от 19 мая 1995 г.), могут быть участниками соглашений с российскими общественными объединениями (ст. 47).
В Правилах рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 25 марта 2003 г. , о «некоммерческих неправительственных объединениях» речь идет не только в зарубежном, но и международном контексте. Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ, утвержденное его Указом от 18 октября 1996 г. , о неправительственной организации говорит в «зарубежном» измерении как правозащитном партнере Комиссии, а также в связи с формированием экспертного совета, в состав которого входят и представители неправительственных организаций.
Следовательно, позиция российского законодателя, иных субъектов правотворчества сводится к тому, что неправительственными называются иностранные или международные некоммерческие объединения. Считаем, что в этом есть свой резон: он способствует идентификации некоммерческих объединений, некоторого их позиционирования по «национальному» и «не национальному» уровням. Тенденция распространения такой характеристики, как «неправительственная» применительно к российским общественным объединениям является, на наш взгляд, индикатором иностранного влияния на структуру и «философию» правозащитной деятельности, а также свидетельствует об их заинтересованности в получении положительной оценки своей деятельности не столько со стороны населения, нуждающегося в защите или получившего таковую, сколько со стороны иностранных «координаторов» и «дирижеров».
Высказываемая исследователями востребованность в унификации терминологии и стандартизации правозащитного движения не способствует, на наш взгляд, выявлению иных «болевых правозащитных точек», кроме означенных в структуре докладов тех или иных правозащитных организаций. Установка на «содержательное» наполнение заявленных мониторинговых и правозащитных ниш порождает «зашоривание» правозащитников и их объединений. Например, Московская Хельсинкская группа ориентирует региональные правозащитные организации осуществлять мониторинг прав человека по пяти ключевым позициям, среди которых право на неприкосновенность личности и справедливый суд; основные гражданские права; основные политические права и свободы; социально-экономические и трудовые права; положение наиболее уязвимых групп населения. В рамках данных проблем выделяются отдельные вопросы, чем достигается определенная емкость аналитической работы. При подготовке аналитических материалов предлагается также охарактеризовать региональное правозащитное движение и сформулировать выводы и рекомендации.
Подобная заданность правозащитной деятельности неизбежно влечет ее стагнацию. Преимущественно европейская стандартизация, «добравшаяся» и до правозащитного движения, должна рассматриваться как качественный минимум, а не вершина правозащитной деятельности общественных объединений. Это позволит стандарт – согласованный правозащитный каркас – наполнить убедительным содержанием, будет способствовать формированию правозащитного сообщества.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Комплексное исследование российской конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина позволяет сделать некоторые обобщения, выводы и предложения.
1. Защита прав человека – это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, ориентир его развития, субъектно-человеческий аспект выражения существа права как особого типа и характерной формы упорядочивания общественных отношений. Современная система защиты прав человека является результатом длительного поэтапного исторического развития. В силу того, что всякое государство приращивает свою социально-регулятивную систему нормами, выкристаллизованными собственным, зачастую многовековым, опытом, универсальность системы защиты прав и свобод человека практически не достижима. Однако, такой вывод не отрицает сотрудничества государств по разработке, уточнению, адаптации к реалиям и интериоризации минимальных требований – международных стандартов, – которым должно следовать государство, защищая права и свободы лиц, находящихся под их юрисдикцией.
2. Поиск адекватных и доступных внутригосударственных правозащитных механизмов и процедур связан с реальным содержательным наполнением конституционной аксиологической формулы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Результативность данного процесса обусловливается концептуальными позициями, определяющими систему взглядов, принципов и приоритетов в правозащитной сфере, направляющими интерпретацию норм конституционного права, выступающими ориентирами правозащитной деятельности публичных и непубличных структур. На сегодняшний день такой концепции в России не принято.
3. Необходимая устойчивость концепции защиты прав и свобод человека и гражданина достигается путем опоры на систему принципов, проверенных наукой и практикой. Принципы защиты прав и свобод человека позволяют выявить и апробировать «опорные пункты» правозащитной деятельности. Часть принципов привнесены в формальную сферу из нравственного поля. Наличие духовности в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина представляется нам совершенно необходимым условием ее жизнестойкости и прогрессивности. Духовность препятствует юридическому негативу стать превалирующим явлением в правовой системе, сдерживает натиск правового нигилизма и индифферентности.
4. Конституционное оформление обязанности российского государства защищать права и свободы человека и гражданина является индикатором гуманитарно-телеологического государственного строительства. Конституционная обязанность российского государства защищать права и свободы человека и гражданина обретает функциональную определенность через деятельность публичных структур всех ветвей и уровней власти. Защита государством конституционных прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств является стадией в процессе их реализации, возникающей в связи с определенными юридическими фактами.
5. Защиту прав и свобод человека и гражданина целесообразно связать с правозащитной функцией государства, которая может получить востребованное развитие и ожидаемую результативность в удовлетворении правозащитных претензий людей только при самостоятельном системно-деятельностном оформлении.
Объективность самостоятельного оформления правозащитной функции государства обосновывается особой субъектной обеспеченностью, корреляцией с нарушениями прав и свобод человека и гражданина, возможностью ее реализации и за пределами государства.
Полагаем, что самостоятельное развитие защитной функции государства активизирует разработку системы правозащитных механизмов, совершенствование его правозащитной деятельности во исполнение конституционной обязанности, адресованной государству, защищать права и свободы человека и гражданина.
6. Предлагается понимать правозащитную деятельность как систематическую работа определенных субъектов (публичных и непубличных) в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Содержание правозащитной деятельности составляет целесообразное позитивное изменение ситуации с нарушениями прав человека, преобразование ее в интересах личности, общества и государства, восстановление нарушенных прав, установление правозащитного режима силами органов власти и институтов гражданского общества.
Правозащитной деятельности российского государства не удалось освободиться от выборочного дискреционного «реагирования» на нарушения прав и свобод человека и гражданина, поэтому эффективного осуществления им своей конституционной обязанности – защищать права и свободы человека и гражданина – не сложилось.
7. Эффективность правозащитной деятельности достигается посредством опоры на систему соответствующих институтов, которые в своей совокупности образуют правозащитную структуру. В ее составе публичные структуры общефедерального и субъектов РФ уровня, каждый из которых включает судебные и несудебные органы, органы местного самоуправления; институты гражданского общества (правозащитные организации, адвокатура, нотариат); международные правозащитные структуры (межправительственные и неправительственные). Существенным элементом правозащитной структуры является лицо, прибегнувшее к защите своих прав и свобод не запрещенными законом средствами, которое мы предлагаем определить как «самозащитник» или «само-правозащитник».
Изъявленное индивидом конституционное право на самозащиту, осуществляемое в незапрещенных формах, актуализирует выполнение соответствующими властными органами вмененных им обязанностей. Анализ современного российского института самозащиты свидетельствует о существенной ограниченности его «правозащитной емкости» в связи с односложностью толкования соответствующих конституционных положений и учеными, и правоприменителями.
В связи с исследованием института самозащиты нами обнаружено, что ряд конституционных процессуальных принципов, связанных, например, с правосудием с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 47), с пользованием помощью адвоката (ч. 2 ст. 48), с пересмотром приговора вышестоящим судом (ч. 3 ст. 50), трансформируются, приобретая свойства самозащиты, как только соответствующее лицо выразит свою волю по данному поводу.
8. Единственным государственным органом, наделенным Конституцией РФ статусом «гаранта прав и свобод человека и гражданина», является Президент РФ.
3. Необходимая устойчивость концепции защиты прав и свобод человека и гражданина достигается путем опоры на систему принципов, проверенных наукой и практикой. Принципы защиты прав и свобод человека позволяют выявить и апробировать «опорные пункты» правозащитной деятельности. Часть принципов привнесены в формальную сферу из нравственного поля. Наличие духовности в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина представляется нам совершенно необходимым условием ее жизнестойкости и прогрессивности. Духовность препятствует юридическому негативу стать превалирующим явлением в правовой системе, сдерживает натиск правового нигилизма и индифферентности.
4. Конституционное оформление обязанности российского государства защищать права и свободы человека и гражданина является индикатором гуманитарно-телеологического государственного строительства. Конституционная обязанность российского государства защищать права и свободы человека и гражданина обретает функциональную определенность через деятельность публичных структур всех ветвей и уровней власти. Защита государством конституционных прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств является стадией в процессе их реализации, возникающей в связи с определенными юридическими фактами.
5. Защиту прав и свобод человека и гражданина целесообразно связать с правозащитной функцией государства, которая может получить востребованное развитие и ожидаемую результативность в удовлетворении правозащитных претензий людей только при самостоятельном системно-деятельностном оформлении.
Объективность самостоятельного оформления правозащитной функции государства обосновывается особой субъектной обеспеченностью, корреляцией с нарушениями прав и свобод человека и гражданина, возможностью ее реализации и за пределами государства.
Полагаем, что самостоятельное развитие защитной функции государства активизирует разработку системы правозащитных механизмов, совершенствование его правозащитной деятельности во исполнение конституционной обязанности, адресованной государству, защищать права и свободы человека и гражданина.
6. Предлагается понимать правозащитную деятельность как систематическую работа определенных субъектов (публичных и непубличных) в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Содержание правозащитной деятельности составляет целесообразное позитивное изменение ситуации с нарушениями прав человека, преобразование ее в интересах личности, общества и государства, восстановление нарушенных прав, установление правозащитного режима силами органов власти и институтов гражданского общества.
Правозащитной деятельности российского государства не удалось освободиться от выборочного дискреционного «реагирования» на нарушения прав и свобод человека и гражданина, поэтому эффективного осуществления им своей конституционной обязанности – защищать права и свободы человека и гражданина – не сложилось.
7. Эффективность правозащитной деятельности достигается посредством опоры на систему соответствующих институтов, которые в своей совокупности образуют правозащитную структуру. В ее составе публичные структуры общефедерального и субъектов РФ уровня, каждый из которых включает судебные и несудебные органы, органы местного самоуправления; институты гражданского общества (правозащитные организации, адвокатура, нотариат); международные правозащитные структуры (межправительственные и неправительственные). Существенным элементом правозащитной структуры является лицо, прибегнувшее к защите своих прав и свобод не запрещенными законом средствами, которое мы предлагаем определить как «самозащитник» или «само-правозащитник».
Изъявленное индивидом конституционное право на самозащиту, осуществляемое в незапрещенных формах, актуализирует выполнение соответствующими властными органами вмененных им обязанностей. Анализ современного российского института самозащиты свидетельствует о существенной ограниченности его «правозащитной емкости» в связи с односложностью толкования соответствующих конституционных положений и учеными, и правоприменителями.
В связи с исследованием института самозащиты нами обнаружено, что ряд конституционных процессуальных принципов, связанных, например, с правосудием с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 47), с пользованием помощью адвоката (ч. 2 ст. 48), с пересмотром приговора вышестоящим судом (ч. 3 ст. 50), трансформируются, приобретая свойства самозащиты, как только соответствующее лицо выразит свою волю по данному поводу.
8. Единственным государственным органом, наделенным Конституцией РФ статусом «гаранта прав и свобод человека и гражданина», является Президент РФ.
Строгого юридического толкования статуса «гарант» пока не сложилось, что имеет свои плюсы и минусы. В качестве плюсовой характеристики считаем то, что установление четких юридических границ статуса «гарант» несет опасность сузить его многогранность и вариабельность. Считаем, что с точки зрения защиты прав и свобод человека не желательно ограничивать четкими процедурами осуществление «гарантных» функций. Если же речь идет об ответственности, то без системы координат не обойтись, поскольку нельзя предусмотреть ответственность за то, что не вменено в обязанность или не включено с сферу долженствования.
9. Поскольку «безвластная» власть не может защитить права и свободы человека и гражданина, а «безответственная» власть этого делать не хочет, то современный этап государственного строительства России надлежит связывать с формированием сильной власти, отвечающей по своим обязательствам перед гражданским обществом. Реализация обязанности защищать права и свободы человека и гражданина обеспечивается конституционной ответственностью за их нарушение.
Основания конституционной ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина скорее выводимы из текста Конституции РФ и законодательства, чем прямо означены в них. Считаем, что конституционная позиция о высшей ценности человека, его прав и свобод не достаточно убедительно обеспечена мерами ответственности, адресуемыми органам власти всех ветвей и уровней и их должностным лицам. Данный институт требует своего оформления посредством принятия федерального закона «О конституционное ответственности в России», где будет отражено, что основанием конституционной ответственности является не только совершение правонарушения, но и всякое отступление от Конституции РФ. Конституционная ответственность за нарушение прав и свобод обеспечивается судебными и несудебными процедурами.
10. Особая правозащитная миссия возлагается на судебные органы. Конституционное право на судебную защиту – это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод. Системность реализации конституционной гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно связана с совершенством судопроизводства. Специализация судов направлена на достижение адекватности судебной защиты нарушенного права и законного интереса человека и гражданина, дает дополнительные гарантии справедливого правосудия.
11. Правозащитная деятельность адресована Конституцией субъектам РФ, которые наделены полномочиями приращивать арсенал правозащитных средств, не противоречащих принятому в России законодательству. Однако, «единообразного» позитивного порыва органов власти и управления субъектов РФ, их должностных лиц в выстраивании действенной региональной системы защиты прав и свобод человека и гражданина не прослеживается. Стимулирование федеральным Центром данного направления деятельности субъектов РФ представляется достаточно перспективным. Потенциал субъектов РФ в правозащитной деятельности не только не исчерпан, но, по существу, глубоко не исследован и не раскрыт.
12. Совершенствование законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина – длящийся процесс, который исследовался нами по трем векторам, выведенным из логики конституционной нормы ст. 2 о высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности государства их защищать. Стержневой первоосновой формирования системы российского законодательства, направленного на обеспечение защиты прав и свобод личности, является Конституция РФ, опорой на которую обеспечивается единая общегосударственная система координат защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем нами обнаружено, что несовершенства, содержащиеся в Конституции РФ, как правило, воспроизведены в правозащитном законодательстве. Довольно распространено также сужение круга лиц, которым адресуется правозащитный ресурс того или иного закона, что не соответствует конституционным ориентирам и нуждается в возвращении в конституционное русло.
Характерной чертой процесса совершенствования российского законодательства по защите прав и свобод человека является его корреляция с международно-правовыми стандартами в сфере прав человека. Последние не следует наделять качествами правозащитной «панацеи» и брать их за «вершину» правозащитных ориентиров государства. Перефразируя Соловьева В.С., отметим, что международные стандарты «есть низший предел, или некоторый минимум, нравственности, равно для всех обязательный».
О складывающейся специализации правозащитной деятельности в России позволяет судить законодательное «приращения» правозащитного арсенала в отношении прав и свобод отдельных категорий граждан (например, несовершеннолетних, национальных меньшинств, коренных малочисленных народов). Рассматриваем это как ориентацию на повышение эффективности правозащитной деятельности.
13. Генеральный правозащитный вектор связан с процессуальным законодательством, которому доступно «оживление» или «нейтрализация» материальных норм.
9. Поскольку «безвластная» власть не может защитить права и свободы человека и гражданина, а «безответственная» власть этого делать не хочет, то современный этап государственного строительства России надлежит связывать с формированием сильной власти, отвечающей по своим обязательствам перед гражданским обществом. Реализация обязанности защищать права и свободы человека и гражданина обеспечивается конституционной ответственностью за их нарушение.
Основания конституционной ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина скорее выводимы из текста Конституции РФ и законодательства, чем прямо означены в них. Считаем, что конституционная позиция о высшей ценности человека, его прав и свобод не достаточно убедительно обеспечена мерами ответственности, адресуемыми органам власти всех ветвей и уровней и их должностным лицам. Данный институт требует своего оформления посредством принятия федерального закона «О конституционное ответственности в России», где будет отражено, что основанием конституционной ответственности является не только совершение правонарушения, но и всякое отступление от Конституции РФ. Конституционная ответственность за нарушение прав и свобод обеспечивается судебными и несудебными процедурами.
10. Особая правозащитная миссия возлагается на судебные органы. Конституционное право на судебную защиту – это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод. Системность реализации конституционной гарантии судебной защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно связана с совершенством судопроизводства. Специализация судов направлена на достижение адекватности судебной защиты нарушенного права и законного интереса человека и гражданина, дает дополнительные гарантии справедливого правосудия.
11. Правозащитная деятельность адресована Конституцией субъектам РФ, которые наделены полномочиями приращивать арсенал правозащитных средств, не противоречащих принятому в России законодательству. Однако, «единообразного» позитивного порыва органов власти и управления субъектов РФ, их должностных лиц в выстраивании действенной региональной системы защиты прав и свобод человека и гражданина не прослеживается. Стимулирование федеральным Центром данного направления деятельности субъектов РФ представляется достаточно перспективным. Потенциал субъектов РФ в правозащитной деятельности не только не исчерпан, но, по существу, глубоко не исследован и не раскрыт.
12. Совершенствование законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина – длящийся процесс, который исследовался нами по трем векторам, выведенным из логики конституционной нормы ст. 2 о высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности государства их защищать. Стержневой первоосновой формирования системы российского законодательства, направленного на обеспечение защиты прав и свобод личности, является Конституция РФ, опорой на которую обеспечивается единая общегосударственная система координат защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем нами обнаружено, что несовершенства, содержащиеся в Конституции РФ, как правило, воспроизведены в правозащитном законодательстве. Довольно распространено также сужение круга лиц, которым адресуется правозащитный ресурс того или иного закона, что не соответствует конституционным ориентирам и нуждается в возвращении в конституционное русло.
Характерной чертой процесса совершенствования российского законодательства по защите прав и свобод человека является его корреляция с международно-правовыми стандартами в сфере прав человека. Последние не следует наделять качествами правозащитной «панацеи» и брать их за «вершину» правозащитных ориентиров государства. Перефразируя Соловьева В.С., отметим, что международные стандарты «есть низший предел, или некоторый минимум, нравственности, равно для всех обязательный».
О складывающейся специализации правозащитной деятельности в России позволяет судить законодательное «приращения» правозащитного арсенала в отношении прав и свобод отдельных категорий граждан (например, несовершеннолетних, национальных меньшинств, коренных малочисленных народов). Рассматриваем это как ориентацию на повышение эффективности правозащитной деятельности.
13. Генеральный правозащитный вектор связан с процессуальным законодательством, которому доступно «оживление» или «нейтрализация» материальных норм.
В сложном и многоаспектном процессе судебной реформы совершенствование собственно процедуры правосудия и всей юридической инфраструктуры, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод личности, получило сегодня позитивный импульс. Вместе с тем остается нерешенной проблема доступа к правосудию, которая требует финансовых, правовых и организационных подходов и ресурсов.
14. Правозащитное измерение конституционных полномочий российских органов государственной власти позволило резюмировать, что правозащитный вклад органов власти различных ветвей и уровней не одинаков не только в связи с особенностями их статуса, но и ввиду игнорирования ими конституционной нормы (ст. 18). Это снижает «градус» доверия населения публичным структурам.
Правозащитные полномочия федеральных органов государственной власти чаще выводимы из конституционных норм, нежели прямо указаны как обязанность защищать права и свободы человека и гражданина. Это обусловливает их «усмотрение» в правозащитной сфере, в связи с чем правозащитный потенциал властных структур, вытекающий из конституционно-правового (уставно-правового) статуса и функций реализуется не в полной мере.
Генеральная правозащитная линия органов законодательной власти, по нашему убеждению, должна проявляться в формировании действенного правозащитного конституционно-правового пространства. От его качества зависит правозащитная деятельность всех иных органов власти, которые, как известно, свободны в рамках, им предписанного.
Сдерживающим фактором в работе органов власти с обращениями граждан остается отсутствие соответствующего современного законодательства. Восполнение данного пробела реально осуществляется на ведомственном уровне в исполнительной сфере и «силами» субъектов РФ.
15. Административная и конституционная юстиция являются неотъемлемой частью системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров «человек против власти». Ликвидация Конституционным Судом РФ дискриминационных норм, имеющих место в российском законодательстве и возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм, не только характеризует его правозащитную деятельность, но и способствует формированию должного правозащитного правового пространства. Научно-аналитическая деятельность, свойственная конституционному правосудию и кардинально отличающая ее от судов общей юрисдикции, вносит существенный вклад в совершенствование правозащитной системы РФ.
Об аналогичной роли региональной конституционной (уставной) юстиции пока говорить нельзя, уже ввиду ее организационной необеспеченности. Откорректировать организационную «некомплектность» системы конституционной юстиции, оживить процесс их образования возможно посредством принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
16. Правозащитная деятельности судебных и правоохранительных органов требует законодательного, организационного, и процессуального совершенствования, несмотря на то, что данный процесс идет весьма функционально. Непреодолимых барьеров, препятствующих распространению «силовых методов» в арсенале средств защиты прав и свобод человека и гражданина в системе правоохранительных органов, не установлено. Конструктивное, конституционно обусловленное взаимодействие судебных и правоохранительных органов способно сформировать режим законности, когда возможность произвола публичной власти в отношении прав и свобод человека будет минимизирована.
17. Эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан может стать институт уполномоченного по правам человека в федеральном и региональном измерении. Генеральный курс их деятельности связывается нами с системной аналитической работой, результаты которой позволят найти и использовать действенные правозащитные рычаги как в конкретном случае, так и, что даже более значимо, для позитивного перелома сложившейся ситуации с защитой прав человека. Существующие сегодня механизмы защиты от административного произвола слишком слабы и неэффективны.
18. Общность задач, стоящих перед публичными структурами и институтами гражданского общества по защите прав и свобод человека и гражданина, позволяет рассчитывать на их конструктивное сотрудничество при традиционных автономии и конкурировании. Однако, внятной практики взаимодействия названных форм организации общества в России не сложилось. Речь идет скорее об их «фрагментарных контактах» в условиях сосуществования государства, обретающего свои качественные характеристики, и «каркаса гражданского общества». Корни многих неудач государственного строительства России связываются с неразвитостью гражданского общества, и с неумением власти говорить и сотрудничать с ним.
14. Правозащитное измерение конституционных полномочий российских органов государственной власти позволило резюмировать, что правозащитный вклад органов власти различных ветвей и уровней не одинаков не только в связи с особенностями их статуса, но и ввиду игнорирования ими конституционной нормы (ст. 18). Это снижает «градус» доверия населения публичным структурам.
Правозащитные полномочия федеральных органов государственной власти чаще выводимы из конституционных норм, нежели прямо указаны как обязанность защищать права и свободы человека и гражданина. Это обусловливает их «усмотрение» в правозащитной сфере, в связи с чем правозащитный потенциал властных структур, вытекающий из конституционно-правового (уставно-правового) статуса и функций реализуется не в полной мере.
Генеральная правозащитная линия органов законодательной власти, по нашему убеждению, должна проявляться в формировании действенного правозащитного конституционно-правового пространства. От его качества зависит правозащитная деятельность всех иных органов власти, которые, как известно, свободны в рамках, им предписанного.
Сдерживающим фактором в работе органов власти с обращениями граждан остается отсутствие соответствующего современного законодательства. Восполнение данного пробела реально осуществляется на ведомственном уровне в исполнительной сфере и «силами» субъектов РФ.
15. Административная и конституционная юстиция являются неотъемлемой частью системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров «человек против власти». Ликвидация Конституционным Судом РФ дискриминационных норм, имеющих место в российском законодательстве и возникающих в результате неопределенности закона, «искажения» его смысла правоприменителем, нереализованности отдельных конституционных норм, не только характеризует его правозащитную деятельность, но и способствует формированию должного правозащитного правового пространства. Научно-аналитическая деятельность, свойственная конституционному правосудию и кардинально отличающая ее от судов общей юрисдикции, вносит существенный вклад в совершенствование правозащитной системы РФ.
Об аналогичной роли региональной конституционной (уставной) юстиции пока говорить нельзя, уже ввиду ее организационной необеспеченности. Откорректировать организационную «некомплектность» системы конституционной юстиции, оживить процесс их образования возможно посредством принятия федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
16. Правозащитная деятельности судебных и правоохранительных органов требует законодательного, организационного, и процессуального совершенствования, несмотря на то, что данный процесс идет весьма функционально. Непреодолимых барьеров, препятствующих распространению «силовых методов» в арсенале средств защиты прав и свобод человека и гражданина в системе правоохранительных органов, не установлено. Конструктивное, конституционно обусловленное взаимодействие судебных и правоохранительных органов способно сформировать режим законности, когда возможность произвола публичной власти в отношении прав и свобод человека будет минимизирована.
17. Эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан может стать институт уполномоченного по правам человека в федеральном и региональном измерении. Генеральный курс их деятельности связывается нами с системной аналитической работой, результаты которой позволят найти и использовать действенные правозащитные рычаги как в конкретном случае, так и, что даже более значимо, для позитивного перелома сложившейся ситуации с защитой прав человека. Существующие сегодня механизмы защиты от административного произвола слишком слабы и неэффективны.
18. Общность задач, стоящих перед публичными структурами и институтами гражданского общества по защите прав и свобод человека и гражданина, позволяет рассчитывать на их конструктивное сотрудничество при традиционных автономии и конкурировании. Однако, внятной практики взаимодействия названных форм организации общества в России не сложилось. Речь идет скорее об их «фрагментарных контактах» в условиях сосуществования государства, обретающего свои качественные характеристики, и «каркаса гражданского общества». Корни многих неудач государственного строительства России связываются с неразвитостью гражданского общества, и с неумением власти говорить и сотрудничать с ним.
Фактором, препятствующим формированию действенной правозащитной инфраструктуры, можно считать затянувшийся синдром диссидентства, «задержавшийся» из первого российского опыта правозащитной деятельности. Это мешает осмыслению необходимости конструктивного сотрудничества правозащитных организаций как между собой, так и с публичными структурами.
Правозащитную деятельность общественных объединений можно определить как совокупность не запрещенных законом форм их реагирования на состояние дел в сфере прав человека вообще и на нарушение прав, свобод и законных интересов конкретного лица (группы лиц, категории лиц).
Анализ сложившейся практики показал, что современное российское правозащитное движение демонстрирует деструктивную избирательность: критические оценки нарушений прав человека звучат тогда, когда можно рассчитывать на широкий общественный резонанс, в том числе за пределами государства. Правозащитными организациями при защите прав и свобод человека и гражданина допускаются опасные приемы, которые могут обернуться нарушениями конституционных норм или разрушениями конституционных институтов. В этой связи важно, чтобы правозащитные организации критически анализировали не только результаты мониторинга прав человека, но и следствия собственных правозащитных воздействий.
Преимущественно европейская стандартизация, «добравшаяся» и до правозащитного движения, должна рассматриваться как качественный минимум, а не вершина правозащитной деятельности общественных объединений. Это позволит стандарт – согласованный правозащитный остов – наполнить убедительным содержанием, будет способствовать формированию жизнеспособного результативного правозащитного сообщества.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные источники:
1) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. – М.: Юрид. лит., 1994.
2) Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.). // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. № 27 (Часть I). Ст. 2697.
3) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
4) Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
5) Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825; 2003. № 27 (Часть I). Ст. 2698.
6) Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607, № 51. Ст. 4824.
7) Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. № 30. Ст. 3032; Российская газета. 2003, 1 июля.
8) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.). // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253, № 39. Ст. 3642, № 52 (Часть1). Ст. 5132; Российская газета. 2003, 25 июня.
9) Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
10) Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
11) Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня 2003 г.). // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029; Российская газета. 2003, 25 июня.
12) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930.
13) Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изм. и доп. от 31 мая 2002 г.). // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2002. № 22. Ст. 2031.
14) Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
15) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
16) Федеральный закон от 24 июля 1998 г.
№ 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 июля 2000 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; 2000. № 30. Ст. 3121.
17) Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изм. и доп. от 26 марта 2000 г., 21 марта 2002 г., 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2000. № 14. Ст. 1430; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029.
18) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.
19) Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп. от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999 г., 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175; 2003. № 2. Ст. 159.
20) Федеральный закон 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; 2002. № 12. Ст. 1093.
21) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. ст. 3029; 2003. № 27 (Часть I). Ст. 2700.
22) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473; 2002. № 12. Ст. 1093, № 52 (Часть II). Ст. 5141.
23) Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3334; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029; 2003. № 27 (Часть II). Ст. 2708.
24) Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (с изм. от 21 марта 2002 г.) //СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; 2002. № 12. Ст. 1093.
25) Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12 марта, 21 марта, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018, № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029.
26) Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570.
27) Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». // СЗ РФ. 2001. № 53 (Часть II). Ст. 5149.
28) Указ Президента РФ от 20 июня 2000 г. № 1144 «Вопросы обеспечения деятельности специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике» (выписка) // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2747.
29) Указ Президента РФ от 29 ноября 1999 г. № 1585 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека» // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5984.
30) Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
31) Указ Президента РФ от 18 октября 1996 г. № 1457 «Об утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» (с изменениями от 12 февраля 1998 г., 30 января 1999 г., 10 сентября 2001 г.) // СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4886; 1998. № 7. Ст. 827; 1999. № 5. Ст. 652; 2001. № 38. Ст. 3725.
32) Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2998.
33) Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда» // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.
34) Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова» // СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1178.
35) Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.
17) Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (с изм. и доп. от 26 марта 2000 г., 21 марта 2002 г., 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2000. № 14. Ст. 1430; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029.
18) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.) // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.
19) Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп. от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999 г., 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175; 2003. № 2. Ст. 159.
20) Федеральный закон 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; 2002. № 12. Ст. 1093.
21) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. ст. 3029; 2003. № 27 (Часть I). Ст. 2700.
22) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; 1999. № 28. Ст. 3473; 2002. № 12. Ст. 1093, № 52 (Часть II). Ст. 5141.
23) Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3334; 2002. № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029; 2003. № 27 (Часть II). Ст. 2708.
24) Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (с изм. от 21 марта 2002 г.) //СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; 2002. № 12. Ст. 1093.
25) Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12 марта, 21 марта, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018, № 12. Ст. 1093, № 30. Ст. 3029.
26) Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570.
27) Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». // СЗ РФ. 2001. № 53 (Часть II). Ст. 5149.
28) Указ Президента РФ от 20 июня 2000 г. № 1144 «Вопросы обеспечения деятельности специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике» (выписка) // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2747.
29) Указ Президента РФ от 29 ноября 1999 г. № 1585 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека» // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5984.
30) Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
31) Указ Президента РФ от 18 октября 1996 г. № 1457 «Об утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» (с изменениями от 12 февраля 1998 г., 30 января 1999 г., 10 сентября 2001 г.) // СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4886; 1998. № 7. Ст. 827; 1999. № 5. Ст. 652; 2001. № 38. Ст. 3725.
32) Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2998.
33) Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда» // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.
34) Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова» // СЗ РФ. 2002. № 12. Ст. 1178.
35) Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А.
Я. Аванова» // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 531.
Специальная литература:
1) Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ. М., 1997.
2) Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. – М.: Московская школа прав человека, 2000.
3) Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984.
4) Богданова Н.А. Конституционно-правовое регулирование национальных отношений // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М.: Издательство МГУ, 2001.
5) Богданова Н.А. Система науки конституционного права. – М.: Юристъ, 2001.
6) Бойцова В.В. Служба защиты прав человека. Мировой опыт. – М.: БЕК, 1996.
7) Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. – Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1998.
8) Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000.
9) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. – М.: Издательство МГУ; Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997.
10) Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. Монография. – М.: НИМП, 2001.
11) Даниленко В.Н. Декларация прав и реальность. К 200-летию Декларации прав человека и гражданина. М., 1989.
12) Защита прав человека на Кавказе: позиция ученых и правозащитников. / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2002.
13) Защита прав человека. Сборник документов. 1998 – 2000. – М.: Юрид. лит., 2001.
14) Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи. / Под ред. Н.П. Полторацкого. Россия – США, 1991.
15) Ильин И.А. О сущности правосознания. – М.: «Рагоръ», 1993.
16) Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. – М.: ИГиП РАН, 1995.
17) Кашепов В.П. О сущности судебной защиты прав и свобод граждан. // Судебная защита прав и свобод граждан. – М.: НОРМА, 1999.
18) Ковлер А.И. Антропология права. – М.: Норма, 2002.
19) Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. – М.: Городец, 2000.
20) Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. – М.: МГУ, 2001.
21) Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека. М., 1994.
22) Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (правовое положение). / Под ред. Н.И. Марышевой. – М.: Российское право, 1992.
23) Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Права и свободы человека и гражданина. М., 2000.
24) Мальцев Г.В. О происхождении и ранних формах права и государства. – М.: РАГС, 2000.
25) Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. – М.: Прометей, 1999.
26) Маргиев В.И. Международные организации (теоретические аспекты). Майкоп, 2001.
27) Мархгейм М.В. Конституционно-правовые вопросы защиты российских граждан, находящихся за границей. – Ростов-на-Дону: ЦИТ ПРОНТО, 1997.
28) Мархгейм М.В., Смоленский М.Б., Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. – СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.
29) Матвеева Т.Д. По зову сердца, а не по долгу службы… / Неправительственные организации в защите прав и свобод человека: международная практика и опыт России. М., 1998.
30) Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.
31) Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии. – М.: Дело, 2000.
32) Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. Российские и международные акты. Комментарии законодательства. / Под общ. ред. В.Ф. Миронова. – М.: Издательство НОРМА, 2001.
33) Мордовец A.C. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.
34) Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.
35) На пути к региональному Уполномоченному по правам человека. / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000.
36) Нерсесянц В.С. Философия права. – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997.
37) Общая теория прав человека. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 1996.
38) Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: научно-практическое пособие. – М.: Городец. Формула права, 1999.
39) Помилование в Российской Федерации / Автор проекта С.В. Саяпин, авторы текста Н.В. Елисеева, А.С. Михлин. М., 2001.
40) Права человека / Отв. ред. – член-корр. РАН Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 1999.
41) Права человека в России – международное измерение. Вып. 1. М., 1995.
42) Права человека в России: декларации, нормы и жизнь: Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17-18 февраля 1999 года).
М., 1999.
43) Права человека. / Отв. ред. – член-корр. РАН, доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 1999.
44) Права человека. История, теория и практика. / Отв. ред. Б.Л. Назаров. М., 1995.
45) Права человека: итоги века, тенденции, перспективы. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор член-корр. РАН доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 2002.
46) Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира. СПб., 1999.
47) Рассказов Л.П., Упоров И.В. Естественные права человека. – СПб.: Лексикон, 2001.
48) Российское гуманитарное право. / В.Н. Белоновский, Н.А. Ефремова, Н.И. Косякова и др.; под ред. Ю.А. Тихомирова (отв. ред.), Н.И. Архиповой, Н.И. Косяковой . – М.: «ПРИОР», 1998.
49) Россия на рубеже веков: укрепление государственности. / Под ред. проф. А.Н. Соколова. – Калининград: «Янтарный сказ», 2001.
50) Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.
51) Рулан Н. Юридическая антропология. / Пер. с франц. – М.: НОРМА, 1999.
52) Саидов А.Х. Общепризнанные права человека. / Под ред. И.И. Лукашука. – М.: МЗ ПРЕСС, 2002.
53) Соловьев В.С. Оправдание добра. М., 1996.
54) Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: НОРМА, 2001.
55) Судебная защита прав и свобод. Научно-практическое пособие. Отв. ред. профессор В.П. Кашепов. – М.: НОРМА, 1999.
56) Сунгуров А.Ю. Структуры гражданского общества и становление института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах. СПб, 2000.
57) Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. – М.: НОРМА, 2001.
58) Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. – М.: ООО «ТК Велби», 2002.
59) Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. М., 1998.
60) Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). М., 2000.
61) Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений. М., 1995.
43) Права человека. / Отв. ред. – член-корр. РАН, доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 1999.
44) Права человека. История, теория и практика. / Отв. ред. Б.Л. Назаров. М., 1995.
45) Права человека: итоги века, тенденции, перспективы. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор член-корр. РАН доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: НОРМА, 2002.
46) Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира. СПб., 1999.
47) Рассказов Л.П., Упоров И.В. Естественные права человека. – СПб.: Лексикон, 2001.
48) Российское гуманитарное право. / В.Н. Белоновский, Н.А. Ефремова, Н.И. Косякова и др.; под ред. Ю.А. Тихомирова (отв. ред.), Н.И. Архиповой, Н.И. Косяковой . – М.: «ПРИОР», 1998.
49) Россия на рубеже веков: укрепление государственности. / Под ред. проф. А.Н. Соколова. – Калининград: «Янтарный сказ», 2001.
50) Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.
51) Рулан Н. Юридическая антропология. / Пер. с франц. – М.: НОРМА, 1999.
52) Саидов А.Х. Общепризнанные права человека. / Под ред. И.И. Лукашука. – М.: МЗ ПРЕСС, 2002.
53) Соловьев В.С. Оправдание добра. М., 1996.
54) Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: НОРМА, 2001.
55) Судебная защита прав и свобод. Научно-практическое пособие. Отв. ред. профессор В.П. Кашепов. – М.: НОРМА, 1999.
56) Сунгуров А.Ю. Структуры гражданского общества и становление института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах. СПб, 2000.
57) Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. – М.: НОРМА, 2001.
58) Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. – М.: ООО «ТК Велби», 2002.
59) Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. М., 1998.
60) Юрьев С.С. Правовой статус национальных меньшинств (теоретико-правовые аспекты). М., 2000.
61) Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений. М., 1995.
Научное издание
МАРХГЕЙМ МАРИНА ВАСИЛЬЕВНА
КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИИ
Монография
В редакции автора
Подписано в печать 27.02.2004. Формат 60 х 84 1/16
Бумага офсетная. Гарнитура Таймс.
Печ. л. 17,3. Тираж 500 экз. Заказ №
Отпечатано с готового оригинал-макета
в Типографии Издательства Московского гуманитарного университета.
113956, Москва, ул. Юности, д. 5/1